Баланс частных и публичных интересов

Евлоев И.М. К вопросу о балансе публичных и частных интересов

К вопросу о балансе публичных и частных интересов

Евлоев И.М.

Судья-секретарь Конституционного Суда

Республики Ингушетия, старший преподаватель

Института экономики и правоведения (г.Назрань)

Одним из наиболее серьезных вопросов, с которым приходится сталкиваться как Конституционному Суду Российской Федерации, так и конституционным (уставным) судам субъектов России, является вопрос соотношения публичных и частных интересов.

В международном праве давно содержатся в той или иной форме нормы, касающиеся соблюдения баланса частных и общественных интересов. Как отмечено в преамбуле Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, подписавшие ее стороны подтверждают «свою глубокую приверженность основным свободам». Вместе с тем, допускается возможность ограничения этих свобод. В частности, статьи 8-11 Конвенции, закрепляя право человека на уважение частной и семейной жизни, свободу мысли, совести, религии, выражения мнения, свободу собраний и объединений, одновременно предусматривают, что эти права могут быть ограничены со стороны публичных властей в интересах национальной безопасности и общественного порядка. Протоколы к этой Конвенции допускают ограничение в интересах общества и иных прав, в том числе права собственности.

Таким образом, высшей ценностью обладают права и свободы человека. Любое ограничение этих прав должно представлять собой исключение, направленное на защиту прав иных лиц или группы лиц. Сама возможность такого ограничения не подлежит сомнению, поскольку существование государства предполагает наличие у него права охраны интереса соответствующего общества. Локк отмечал, что человек «отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества … для того, чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества».

Принцип обеспечения сбалансированности частных и публичных интересов был сформулирован Европейским Судом по правам человека в решении по делу «Спорронг и Лоннрот против Швеции». Согласно этому решению суду следовало установить, было ли государством при принятии акта соблюдено «справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности».

Впоследствии Европейский Суд неоднократно в своих решениях ссылался на необходимость соблюдения такого равновесия.

Российская Федерация ратифицировала названную Конвенцию лишь в 1998 году, что вызвало интерес к изучению данного вопроса.

Как известно, в Советском Союзе признавался приоритет публичных интересов над частными. Этот принцип был закреплен в Конституции СССР, статья 39 которой предусматривала, что использование гражданами прав и свобод не должно наносить ущерб интересам общества и государства. Кроме того, согласно статье 4 Конституции советское государство, все его органы обеспечивали охрану интересов общества, прав и свобод граждан. Из этого определения видно, что предпочтение отдавалось публичным интересам.

Лишь в постперестроечное время, когда было провозглашено строительство демократического правового государства, вновь остро встал вопрос соотношения общественных и индивидуальных интересов. В статье 2 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, человек, его права и свободы были признаны высшей ценностью.

При этом часть 3 статьи 55 Конституции предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Рассмотрению данного вопроса большое внимание уделено Ю.А.Тихомировым, который определил публичный интерес как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития». По его мнению, является ошибкой предпочтение частного или публичного интереса: «В праве всегда представлены обе грани интереса, и приоритетность может отражать усредненность или согласованность социальных интересов» .

В конституционном судопроизводстве эта проблема была обозначена, в частности, при рассмотрении дела о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года №2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и других нормативных актов, касающихся использования Вооруженных Сил Российской Федерации при разрешении внутренних конфликтов.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации В.О.Лучин в особом мнении к Постановлению по данному делу отметил нарушение указанными актами баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства. Однако это позиция была сформулирована со ссылкой не на Конституцию Российской Федерации, а на Закон Российской Федерации «О безопасности», статья 5 которого и называет в числе основных принципов обеспечения безопасности соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства. Кроме того, этот подход не был поддержан другими судьями и, соответственно, не стал выражением позиции Конституционного Суда.

Впоследствии Конституционный Суд неоднократно возвращался к анализу данного принципа. Значительное внимание этому вопросу было уделено в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся проверки правовых актов, предусматривающих ограничение прав собственности. Так, в Постановлении от 16 мая 2000 года №8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой компании «Timber Holdings International Limited», Суд отметил, что при изъятии у собственника его имущества компенсация «должна быть соразмерной с точки зрения обеспечения справедливого баланса между публичными и частными интересами».

В Постановлении от 13 июня 1996 года №14-п по делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал принцип соразмерного ограничения прав и свобод следующим образом «публичные интересы … могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям».

Более подробно этот вопрос проработан в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2010 года №14-П по делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого. В этом решении суд отметил, что «обеспечивая при осуществлении соответствующего правового регулирования баланс частных и публичных интересов в сфере народовластия, федеральный законодатель … обязан учитывать, что цели ограничения прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения — адекватными этим целям и отвечающими требованиям справедливости. … публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату».

Таким образом, сформулирована очень важная мысль о социальной оправданности ограничений прав граждан. То есть такое ограничение должно отвечать интересам не государства как такового, а интересам населяющих его людей. Зачастую, говоря о соотношении публичных и частных интересов, забывают о том, что публичные интересы есть сумма частных интересов. И о необходимости соблюдения равновесия публичных и частных интересов можно говорить лишь в той мере, в какой публичные интересы отстаиваются через призму интересов членов соответствующего общества. Однако в отдельных случаях имеет место подмена понятий: принимая властное решение, государственные органы учитывают интересы государства как самостоятельного субъекта правоотношений, а не населения этого государства.

Одним из первых решений Конституционного Суда России, в котором обращено на это внимание, стало Постановление от 9 июня 1992 года №7-П по делу о проверке конституционности Постановления Совмина РФ от 17 июля 1991 г. №403 «О мерах по реализации распоряжения председателя Верховного Совета РСФСР и председателя Совмина РСФСР от 8 июня 1991 г. №1554-1 «О дополнительных мерах по формированию государственных хлебных и других продовольственных ресурсов в 1991 г.» и Постановления Правительства РФ от 24 января 1992 г. №43 «Об упорядочении торговли легковыми автомобилями по целевым чекам и целевым вкладам на территории РФ». Суд указал, что государство противоправно применило властные полномочия для ограничения прав граждан в договорных отношениях, субъектами которых с одной стороны выступали государственные организации (БАМ и Сберегательный банк СССР).

Большой интерес с этой позиции представляет Постановление Конституционного Суда России от 23 декабря 1997 года №21-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации. В этом Постановлении Суд указал, что «без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и т.д., а, следовательно, также выплат заработной платы работникам бюджетной сферы. Поэтому конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться друг другу, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации, а следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует также статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.»

Таким образом, Суд, обосновывая свою позицию, увязал обязанность платить налоги с последующими социальными расходами государства. Нисколько не умаляя важности уплаты налогов для нормального функционирования общества и государства, хотелось бы обратить внимание на то, что использование такого многоступенчатого подхода допускает возможность обоснования любого государственного интереса социальной необходимостью.

В практике конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации также нередко приходится соотносить публичные и частные интересы.

Как и в решениях Конституционного Суда России, данный принцип часто применяется при рассмотрении дел, связанных с лишением собственности (изъятие земельных участков, уплата обязательных платежей и другие).

К примеру, Конституционный Суд Республики Башкортостан в Постановлении от 26 июля 2006 года №28-П по делу о проверке конституционности пункта 1.4 «Временных правил содержания собак в г.Уфе» и пункта 3 Решения Уфимского городского совета Республики Башкортостан от 24 марта 2005 года «Об утверждении правил содержания домашних животных в г. Уфе» отметил, что в целях достижения баланса публичных интересов и интересов граждан дополнительная плата с владельцев собак за пользование коммунальными услугами может взиматься по правилам заключения и исполнения публичных договоров.

Также через призму соотношения интересов граждан и общества рассматривались спорные ситуации при вынесении Постановления Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 8 июля 2004 года №2-П, Постановления Уставного Суда Калининградской области от 9 апреля 2008 года №3-П, Постановления Уставного Суда Свердловской области от 17 июля 2009 года.

В большинстве случаев делается вывод о недопустимости ущемления прав граждан, как имеющих высшую ценность и подлежащих ограничению только федеральными законами.

Вместе с тем, выводы судов напрямую зависят от той сферы, правоотношения в которой служат предметом рассмотрения. Исходя из этого, в некоторых случаях суды однозначно признают приоритет публичных интересов. В частности, в своем Определении Конституционный Суд Республики Коми указал, что одним из основных принципов правового регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является принцип приоритета публичных интересов. Аналогичная позиция содержится в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 10 октября 2000 года.

Таким образом, в зависимости от категории дел и конкретной ситуации суды отдают предпочтение частным или общественным интересам. Судебная практика под понятием «баланс частных и публичных интересов» не предполагает их равенство. Речь идет об их оптимальном сочетании, гарантирующем соблюдение прав граждан и одновременно нормальное и устойчивое функционирование гражданского общества.

В целом, несмотря на обширную практику, рассматриваемый вопрос остается до конца не раскрытым как в теории, так и в правоприменительных актах. И следует согласиться с мнением Ю.А.Тихомирова о том, что поддержание баланса интересов в обществе требует громадных усилий граждан, государственных и общественных институтов.

Собрание законодательства РФ, 2001, №2, ст. 163

Локк Дж. Два трактата о правлении. Книга вторая. / Локк Дж. Сочинения: В 3 т. — Т. 3. — М.: Мысль, 1988, с.317.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С.56

Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года №10-П // Собрание законодательства РФ, 1995, №33, ст. 3424

Собрание законодательства РФ, 1996, №26, ст. 3185

Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, №28, ст. 1634

Собрание законодательства РФ, 1997, №52, ст. 5930

См.: Там же. Т.1. – С.177-182.

См.: Там же. Т.4. – С.643-651.

См.: http://www.ustavsud.ur.ru/1.htm

Определение Конституционного Суда Республики Коми от 01.07.2009 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 59

Источник публикации: Вестник Уставного Суда Калининградской области, 2010, №13-14.