Бессрочное пользование

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации земельные участки могут использоваться по праву бессрочного пользования.

Что такое право пользования земельным участком?
Постоянное (бессрочное) пользование земельным участком — это ограниченное вещное (имущественное) право, которое дает возможность правообладателю владеть и пользоваться участком неопределенный период времени в соответствии с целевым назначением. Землепользователь вправе возводить для этих целей на участке здания, сооружения и другое недвижимое имущество. При этом здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданное этим лицом для себя, является его собственностью.

Ограничения пользования
Вместе с тем одной из особенностей права постоянного (бессрочного) пользования является его необоротоспособность. То есть землевладельцы, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не могут распоряжаться им в полной мере, в том числе передавать в аренду или безвозмездное срочное пользование. В исключительных случаях заключается соглашения об установлении сервитута.

Регламент «Предоставление в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное пользование, аренду земельных участков юридическим лицам и гражданам»

Регламент «О прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного (наследуемого) владения, безвозмездного пользования, о прекращении права пользования по договору аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена»

Образец заявления о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование

Законодательством в качестве одного из видов вещных прав на земельный участок называется право постоянного (бессрочного) пользования.

Как и право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования возникает лишь на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с п. 1 ст. 20 ЗК РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются (п. 2 ст. 20). В то же время в соответствии с п. 3 ст. 20 право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется. Для юридических лиц это право сохраняется лишь до 1 января 2012 г., так как в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ они обязаны до указанного срока переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Данное право подлежит обязательной государственной регистрации в соответствии с Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

В соответствии с п. 1 ст. 269 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Кроме того, данное лицо вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Открытый перечень возможных способов использования земельного участка приведен в п. 1 ст. 40 ЗК РФ.

Что касается правомочия распоряжения, то в соответствии с п. 4 ст. 20 ЗК данные лица не вправе распоряжаться этими земельными участками. Как отмечается в п. 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», после введения в действие ЗК РФ лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращается по тем же основаниям, что и право пожизненного наследуемого владения.

Дата: 22.09.2006

Достаточно сложное, но вместе с тем стремительное развитие отношений в сфере оборота земли обусловило необходимость детальной проработки земельного законодательства и создания единообразной практики его применения судами. В настоящее время земельные отношения регулируются целой системой законов и подзаконных актов. Основой этой системы, безусловно, являются Земельный и Гражданский кодексы РФ.

Земельный кодекс РФ введен в действие 30.10.2001. За без малого пять лет действия Кодекса в него более десяти раз вносились различные изменения и дополнения, что свидетельствует о динамичности земельных отношений.

В целях единообразного применения арбитражными судами земельного законодательства, а также учитывая множество вопросов, возникающих при рассмотрении земельных споров, Пленум ВАС РФ принял Постановление от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

Работа по систематизации практики рассмотрения споров в области земельно-правовых отношений проводится и в окружных арбитражных судах, и в арбитражных судах субъектов РФ. Так, в ноябре 2005 г. на базе Арбитражного суда Оренбургской области прошло заседание научно-консультативного совета при ФАС Уральского округа, посвященное разработке рекомендаций судьям, направленных на обеспечение единообразия в толковании и применении арбитражными судами Уральского округа норм земельного законодательства.
Но, несмотря на все меры, предпринимаемые законодателем и арбитражными судами различных уровней, при рассмотрении земельных споров появляются новые вопросы.

В данной статье мы постараемся разобраться в одной из наиболее актуальных проблем, с которой сталкиваются индивидуальные предприниматели, юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления, — оформление прав на земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, при переходе права собственности на здания, строения и сооружения, расположенные на таких участках.

Рассмотрим ситуацию, когда право на земельный участок перешло к юридическому лицу (предпринимателю) до введения в действие Земельного кодекса РФ.

Предприниматель Т. обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным сообщения от 16.02.2004 учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Оренбургской области об отказе в государственной регистрации постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в г. Оренбурге.

Решением арбитражного суда от 12.07.2004 по делу № А47-6285/04 заявленные требования удовлетворены. Признан недействительным отказ учреждения юстиции по государственной регистрации прав, содержащийся в сообщении от 16.02.2004. На ответчика возложена обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов предпринимателя Т., обратившегося за регистрацией возникшего ограниченного вещного права на основании заявления от 23.10.2003. (дата верная)

Постановлением апелляционной инстанции от 14.09.2004 решение отменено. В удовлетворении требований предпринимателя Т. о признании недействительным отказа учреждения юстиции по государственной регистрации прав, содержащегося в сообщении от 16.02.2004, отказано.

Суд кассационной инстанции постановление апелляционной инстанции отменил, решение суда первой инстанции оставил в силе (постановление ФАС Уральского округа от 21.12.2004 № Ф09-4179/04-ГК). Суды первой и кассационной инстанций руководствовались следующим.

Согласно ст. 37 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. при переходе права собственности на строение, сооружение или при передаче их другим предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам вместе с этими объектами переходит и право пользования земельными участками.

По договору продажи недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования (ст. 552 ГК РФ).
В силу п. 3 ст. 20 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется.

Согласно п. 2 ст. 271 ГК РФ при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости. Аналогичная норма предусмотрена и п. 1 ст. 35 ЗК РФ.

Иными словами, вместе с правом собственности на объект недвижимости у предпринимателя возникло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Именно так понимает данную норму ВАС РФ, который в п. 13 упомянутого Постановления Пленума № 11 указал, что в силу п. 1 ст. 35 ЗК РФ и п. 3 ст. 552 ГК РФ покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение.

Если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно ст. 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения (п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК РФ), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Таким образом, независимо от того, что соответствующее право на земельный участок не было оформлено предыдущим землевладельцем, в силу указанных положений закона (ст. 271 и 552 ГК РФ) предприниматель считается лицом, обладающим правом постоянного (бессрочного) пользования на спорный участок. Вместе с тем в силу ст. 131 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должно быть зарегистрировано предпринимателем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Поскольку в связи с приобретением объекта недвижимости предприниматель стал обладателем права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ он получил право (и в то же время обязанность) заключить договор аренды спорного участка или выкупить его в собственность.

Cледовательно, можно сделать вывод, что право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок возникло у предпринимателя одновременно с возникновением права на приобретенную недвижимость, т. е. до введения в действие Земельного кодекса РФ, и сохраняется за ним в силу п. 1 ст. 20 ЗК РФ.

Вопрос о том, кто именно делает выбор между правом аренды и правом собственности при переоформлении земельных участков, в течение некоторого времени вызывал споры, однако сейчас сложилось общее понимание того, что право выбора принадлежит титульному владельцу земельного участка — в нашем случае предпринимателю Т.

Конечно, приведенная выше ситуация не является единственной в арбитражной практике. Стоит также назвать постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.11.2004 № 9027/04; ФАС Западно-Сибирского округа от 26.12.2005 № Ф04-9189/2005(18123-А46-38); ФАС Центрального округа от 27.07.2005 по делу № А35-807/05-С18 и др.

Теперь рассмотрим ситуацию, когда право на земельный участок перешло к юридическому лицу уже после введения в действие Земельного кодекса РФ.

Общество в июне 2002 г. приобрело на торгах по продаже арестованного имущества, организованных РФФИ, здания, расположенные в г. Оренбурге, принадлежащие ГУП ОРС отделения ЮУЖД МПС России. Факт покупки подтвержден протоколом по продаже арестованного имущества от июня 2002 г. и свидетельствами о государственной регистрации права.

На основании договора купли-продажи земельного участка от июля 2005 г. общество приобрело в собственность земельный участок, на котором расположены здания, ранее принадлежавшие ГУП ОРС отделения ЮУЖД и перешедшие в собственность общества.

Администрация г. Оренбурга обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к обществу о взыскании сумм неосновательного обогащения за пользование земельным участком за период с июня 2002 г. по июль 2005 г., на котором расположены зданиями, принадлежащие на праве собственности ООО.

В обоснование своих требований истец ссылался на то, что ответчик не является собственником, землепользователем, землевладельцем либо арендатором спорного земельного участка в смысле ст. 5 ЗК РФ, ко дню обращения в суд с настоящим иском ответчик не выкупил либо не заключил договор аренды земельного участка, следовательно, обязан уплатить сумму неосновательного обогащения в виде неуплаченной арендной платы за пользование земельным участком.

Истец считал, что с июня 2002 г. (с момента регистрации прав на недвижимое имущество, приобретенное на торгах) по июль 2005 г. ответчик неосновательно пользовался земельным участком без оформления прав на землю, поскольку отсутствовала государственная регистрация права постоянного (бессрочного) пользования за прежним собственником зданий.

Суды первой и второй инстанций в удовлетворении требований отказали (решение суда первой инстанции от 06.02.2006 и постановление апелляционной инстанции 17.04.2006 по делу № А47-12859/2005-3ГК).

Основанием для вынесения судебных актов послужила следующая правовая позиция.
В силу п. 1 ст. 552 ГК РФ по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.

Согласно абз. 3 п. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, данное право подлежит переоформлению на право аренды земельными участками или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ по выбору покупателей зданий, строений, сооружений.
Материалами дела было подтверждено, что прежний собственник объектов недвижимого имущества (ГУП ОРС отделения ЮУЖД МПС России) владел земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 25.08.95 № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте» (действовал на момент приобретения ответчиком объектов недвижимости) землями железнодорожного транспорта являлись земли федерального значения, предоставляемые безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование его предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач. К землям железнодорожного транспорта относились земли, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), а также под защитные и укрепительные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации и реконструкции железных дорог с учетом перспективы их развития.

В соответствии с протоколом о результатах торгов по продаже арестованного имущества от июня 2002 г. проданный объект недвижимости расположен на земельном участке, принадлежащем ГУП ОРС отделения ЮУЖД МПС России на праве бессрочного пользования и передается покупателю в порядке, установленном законодательством РФ. Оформление прав землепользователя под приобретенными объектами недвижимости осуществляется покупателем самостоятельно за свой счет в установленном порядке.

Если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно ст. 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения, может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность (п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 25.03.2005 № 11).

Перешедшее к ответчику право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в установленном законом порядке не прекращено. Следовательно, к ответчику с момента государственной регистрации прав на приобретенные объекты недвижимости перешло право постоянного (бессрочного) пользования землей под объектами недвижимости.
Отсутствие у ответчика документа, удостоверяющего право пользования земельным участком, не свидетельствует об отсутствии у него данного права. Право пользования земельным участком возникло у собственника недвижимого имущества в силу прямого указания закона в результате перехода права собственности на недвижимость.

Формой платы за земли, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, согласно Закону РФ от 11.10.91 № 1738-I (в ред. от 07.03.2005) «О плате за землю» является земельный налог. Значит, истец не вправе требовать взыскания неосновательного обогащения за пользование земельным участком в виде неуплаченной арендной платы с ответчика за период оформления прав на земельный участок в порядке ст. 20 ЗК РФ.

Вывод судов о переходе к обществу права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком подтвержден, в том числе рекомендациями Научно-консультативного совета при ФАС Уральского округа, утвержденными протоколом заседания от 11.11.2005 № 4.

Итак, действия по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретение в собственность подлежат совершению юридическими лицами, которым земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования до введения в действие Земельного кодекса РФ, а также юридическими лицами, к которым право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком перешло после введения в действие Земельного кодекса РФ в результате приобретения в собственность расположенного на этом участке недвижимого имущества (п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271, п. 3 ст. 552 ГК РФ, п. 1 ст. 35 ЗК РФ).

Непереоформление в установленный срок (в настоящее время законодатель продлил срок до 01.01.2008) такими лицами приобретенного по указанным основаниям права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком само по себе не является основанием для прекращения этого права, отказа в его государственной регистрации либо понуждения правообладателя к переоформлению данного права на право аренды или к приобретению земельного участка в собственность.

Возникает другой вопрос — мог ли ответчик зарегистрировать право постоянного (бессрочного) пользования на спорный земельный участок или же наличие такого права предполагается, но регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним оно не подлежит в силу ст. 20 ЗК РФ, поскольку это право возникло у него уже после введения в действие Кодекса? Последнее, по нашему мнению, противоречит закону, ибо в силу п. 1 ст. 131 ГК РФ право постоянного пользования подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре.

К отношениям, подобным установившимся между обществом и администрацией г. Оренбурга, не могут быть применены нормы об обязательствах вследствие неосновательного обогащения. Неосновательное обогащение владельца недвижимого имущества в силу особого режима недвижимости, основанного на его прочной связи с землей, могло бы иметь место только при незаконном пользовании земельным участком, т. е. при самовольном захвате. Между тем отсутствие регистрации права на земельный участок с учетом того, что в ходе рассмотрения дела ответчиком доказано возникновение у него права постоянного (бессрочного) пользования и факт оплаты земельного налога за спорный земельный участок, исключает условие, предусмотренное п. 2 ст. 1105 ГК РФ о неосновательном временном пользовании чужим имуществом без намерения его приобрести. Поэтому нормы ст. 1102 и 1105 ГК РФ не могут быть применены при разрешении настоящего спора.

В споре между обществом и администрацией г. Оренбурга возникла еще одна коллизия, связанная с отсутствием у ответчика возможности оформить право собственности на земельный участок по причине непрохождения спорным земельным участком государственного кадастрового контроля.

В земельном законодательстве закреплен особый способ определения и индивидуализации земельного участка — формирование земельных участков с последующим их кадастровым учетом. В соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 № 28-ФЗ (в ред. от 22.08.2004) «О государственном земельном кадастре» производится процедура описания земельного участка и присвоения ему уникального кадастрового номера.

В силу п. 1 ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет.

Кроме того, согласно ст. 554 ГК РФ в договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимости на соответствующем земельном участке либо в составе другого недвижимого имущества.

При отсутствии этих данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а договор — незаключенным.
Несоблюдение требований к предмету договора купли-продажи недвижимости должно служить основанием для отказа в государственной регистрации перехода права собственности на объекты недвижимости и сделок с ними (в том числе и на земельные участки), поскольку регистратор права не сможет указать конкретные данные об объекте недвижимости в акте регистрации.

Сложившаяся практика ФАС Уральского округа исходит из того, что, если земельный участок не прошел кадастровый учет, он не может быть предметом договора купли-продажи (например, постановление от 07.12.2004 № Ф09-4032/04-ГК (дело № А60-12542/03 по иску ООО «Железнодорожное» к администрации г. Екатеринбурга, Екатеринбургскому комитету по управлению городским имуществом о понуждении к заключению договора)).

Согласно п. 2 ст. 36 ЗК РФ в случае отсутствия кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного ст. 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти на основании дежурной кадастровой карты (плана), содержащей сведения о местоположении земельного участка, и градостроительной документации в месячный срок со дня поступления указанных заявления либо обращения обеспечивает изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утверждает проект его границ.

Границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

В деле по иску администрации г. Оренбурга к обществу о взыскании неосновательного обогащения за пользование земельным участком, расположенным под объектами недвижимости, принадлежащими обществу, спорный земельный участок входил в состав другого земельного участка с другим кадастровым номером и большей площадью. При этом категория земельного участка и его разрешенное использование установлены не были. Спорный участок, занятый объектами общества, впервые сформирован лишь в сентябре 2004 г. Государственный кадастровый учет этот земельный участок прошел лишь в апреле 2005 г.

Таким образом, до апреля 2005 г. земельный участок, на котором расположены здания, принадлежащие обществу, не мог быть самостоятельным объектом купли-продажи, аренды, иных сделок. Поэтому, по нашему мнению, утверждение администрации г. Оренбурга, что она могла бы сдать в аренду земельный участок, занятый объектами общества, и получать арендную плату, не основано на законе. Тем более что никому, кроме как собственнику зданий, расположенных на спорном земельном участке, т. е. обществу, сдать этот земельный участок в аренду администрация г. Оренбурга не могла.

В настоящее время дело направлено для рассмотрения в кассационную инстанцию. Надеемся, что ФАС Уральского округа поддержит выводы судов первой и апелляционной инстанций.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что независимо от момента перехода права собственности на объект недвижимого имущества (до или после введения Земельного кодекса РФ) к покупателю объекта переходят права пользования земельным участком, занятым объектом и необходимым для его использования, в объеме и на условиях, существовавших у прежнего собственника объекта (продавца). За новым собственником объекта недвижимости, а не за органами местного самоуправления или государственными органами остается право выбора дальнейшего вида землепользования и, соответственно, вида платежей, осуществляемых за земельный участок.

Следует отметить важную роль проводимого в настоящее время земельного кадастрового учета в определении судьбы земельного участка. Наличие четко определенных границ (в том числе и на картографическом материале) и площадей земельных участков, а также прав землепользователей и обременений земельных участков во многом облегчает разрешение земельных споров.

Полагаем, что в достаточной мере продуманное и систематизированное законодательство по исследуемому вопросу и сложившаяся судебная практика, опираясь на данные земельного кадастра, позволят ликвидировать произвольное разрешение органами местного самоуправления и государственными органами вопросов закрепления земельных участков за собственниками объектов недвижимости.

Вячеслав Витальевич СЕМЕНОВ,
председатель Арбитражного суда Оренбургской области
Ирина Владимировна ИСАЕВА,
помощник судьи Арбитражного суда Оренбургской области

Прошло четыре года с момента введения в действие нового Земельного кодекса РФ. С 30 октября 2001 г. по 30 октября 2005 г. в главный земельный закон семь раз вносились изменения и дополнения, что не вызывает удивления, поскольку процесс становления рыночной экономики в России повлек за собой динамический процесс возникновения и развития рынка земли, требующий постоянной коррекции со стороны законодательной власти. Применение Кодекса разъяснялось Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 24.03.05 N 11. Однако на сегодняшний день остаются вопросы, не разрешенные ни законодателем, ни высшими судебными органами.

В практике арбитражных судов, например, эпизодически возникают вопросы, связанные с применением п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ к отношениям, возникшим до введения Кодекса в действие. Напомним, что указанный пункт вопреки норме ст. 270 Гражданского кодекса Российской Федерации запрещает пользователю распоряжаться земельным участком, даже если на это согласен собственник участка. Иными словами, пользователя лишили прав арендодателя.

В рамках настоящей статьи автор планирует осветить названную проблему на примере земельных участков, сданных в аренду национальными парками в соответствии с природоохранным и гражданским законодательством до введения Земельного кодекса РФ в действие.

Земельный кодекс РФ предусматривает следующие права на земельные участки: право собственности граждан и юридических лиц (право частной собственности); право собственности Российской Федерации (право федеральной собственности); право собственности субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности; право постоянного (бессрочного) пользования; право пожизненного наследуемого владения; право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), аренда, субаренда; безвозмездное срочное пользование земельными участками.

Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками регламентируется ст. 20 Земельного кодекса РФ.

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления, гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Вместе с тем согласно п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Кодекса, сохраняется.

Среди земель, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании, обособленно стоят земли, изъятые из гражданского оборота.

Первостепенная роль в этих землях отведена земельным участкам, занятым находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками.

Национальными парками объявляются территории, природные комплексы и объекты которых имеют особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Национальные парки являются природоохранными и научно-исследовательскими учреждениями и относятся к объектам федеральной собственности. Указанные природные территории — важный экологический резерв ценных природных объектов страны. В связи с этим обеспечение их охраны является первостепенной обязанностью государства, в границах которого они располагаются. Поэтому на территориях парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национальных парков.

Однако не следует забывать, что другой немаловажной функцией, которую осуществляют национальные парки, является эколого-просветительская. Деятельность парков направлена на формирование экологической культуры в обществе и воспитание бережного отношения к природе. Вследствие этого на территориях национальных парков допускается создание условий для регулируемого туризма и отдыха.

Статья 17 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об особо охраняемых территориях) предоставляет возможность дирекциям национальных парков заключать договоры аренды с владельцами соответствующих лицензий. Учитывая, что земля у национальных парков находится в постоянном (бессрочном) пользовании, указанная статья вступает в прямое противоречие с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ.

Земельный и Гражданский кодексы вопрос о таком полномочии, как распоряжение земельным участком при наличии на него права постоянного (бессрочного) пользования, решают различным образом.

По мнению Е.А. Суханова, в противоречии с современными тенденциями развития правового регулирования отношений землепользования, связанными с закреплением многообразных вещных прав на земельные участки, Земельный кодекс РФ стремится уничтожить основные ограниченные вещные права на землю, оставив лишь право собственности и аренду. Это прямо вытекает из запрета дальнейшего предоставления земельных участков на правах постоянного (бессрочного) пользования. При этом из содержания данных прав изъято ограниченное правомочие распоряжения, что исключает возможность передачи соответствующих земельных участков в аренду и безвозмездное срочное пользование. При всей сомнительной практической целесообразности последнего решения его, как и общую линию Земельного кодекса РФ на сокращение титулов землепользования, можно объяснить желанием законодателя максимально упростить правовой режим земли*(1).

Итак, в соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

В силу же ст. 270 Гражданского кодекса РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование, но только с согласия собственника участка.

Российские ученые-цивилисты придерживаются двух позиций во взглядах на указанную коллизию.

В частности, по мнению А.А. Рябова, правомочие распоряжения по смыслу ст. 270 Гражданского кодекса РФ предполагает возможность заключать договоры аренды и договоры о передаче участков в безвозмездное срочное пользование. Получить согласие собственника (государственного или муниципального образования в лице его уполномоченных органов) на такое распоряжение земельным участком при наличии указанного запрета вряд ли будет возможно.

В противоположность этому, норма ст. 270 носит императивный характер, следовательно, если в действующий Гражданский кодекс не будут внесены соответствующие изменения, право передавать участок в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника у обладателя права постоянного пользования сохраняется. Это, в частности, подтверждается и ст. 267 Кодекса, закрепляющей право владельца земельного участка передавать его другим лицам в безвозмездное срочное пользование или аренду*(2).

Как считает И.А. Иконицкая, по смыслу п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ разрешение данной коллизии может быть основано на содержащемся в нем положении, в соответствии с которым имущественные отношения по распоряжению земельными участками регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено, в частности, земельным законодательством. Иными словами, здесь законодатель устанавливает верховенство земельного законодательства над гражданским, видимо, основываясь на принципе приоритета специального закона над общим. Однако, как представляется, применение указанного принципа в данном случае не обосновано, поскольку критерий разграничения общих и специальных законов определяется спецификой субъекта регулируемых отношений или их объектом. В рассматриваемом случае нет ни того, ни другого, ибо указанные статьи Гражданского и Земельного кодексов регулируют абсолютно идентичные отношения. Думается, что приведенная коллизия может быть разрешена только путем внесения соответствующих изменений в Гражданский или Земельный кодексы*(3).

Однако нам ближе позиция второй группы ученых, согласно которой в этой коллизии норм законов приоритет имеет норма Земельного кодекса РФ*(4).

В соответствии с п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками сохраняется. Однако при этом граждане и юридические лица не вправе распоряжаться этими земельными участками, хотя в силу ст. 270 Гражданского кодекса РФ и предусмотрено право передавать участок, находящийся в постоянном (бессрочном) пользовании в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника. С введением в действие Земельного кодекса это право, стало быть, больше не может быть реализовано*(5).

Кроме того, почти все противоречия между гл. 17 Гражданского кодекса РФ и Земельным кодексом РФ разрешил Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ. Норму ст. 270 Гражданского кодекса о праве пользователя земельным участком передавать его в аренду рекомендуется не применять, так как пользователь лишен прав арендодателя согласно п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ (п. 24 постановления).

Таким образом, не вызывает сомнения, что заключение договора аренды земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании, после 30.10.01 недопустимо, такая сделка должна признаваться ничтожной.

Сложнее разрешить вопрос о судьбе земельных участков, переданных национальными парками до вступления Земельного кодекса РФ в действие. Остается ли у государственного учреждения статус арендодателя и вправе ли он получать арендную плату по таким договорам?

Бюджетное законодательство также не дает однозначного ответа на поставленный вопрос. Например, ст. 12 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. N 176 «О федеральном бюджете на 2003 год» и сходные нормы аналогичных законов за 2002 и 2004 годы устанавливают, что после разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований плательщики арендной платы за земельные участки перечисляют указанные платежи на счета органов федерального казначейства для последующего зачисления их в доходы бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от установленного права собственности на земельные участки. Однако применяется ли указанное положение к договорам аренды земель национальных парков с учетом применения положений гражданского и природоохранного законодательства?

В указанном вопросе практика арбитражных судов Российской Федерации пошла по двум направлениям.

По мнению Федерального арбитражного суда Московского округа, если договоры аренды заключены до вступления в силу Земельного кодекса РФ и продолжают действовать, то арендная плата не подлежит зачислению на лицевые счета учреждения, у которого земельный участок находится на праве постоянного (бессрочного) пользования. Причем под сомнение не ставится то, что учреждение продолжает оставаться арендодателем по действующему договору.

Принципиальная позиция Федерального арбитражного суда Московского округа по вопросу о возможности государственного учреждения (к числу которых относятся и национальные парки) получать плату от сдачи в аренду земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании, отражена в постановлении от 28.05.03 по делу N КА-А40/3087-03.

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская государственная академия физической культуры» (далее — РГАФК) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным отказа Отделения федерального казначейства по Восточному административному округу города Москвы (далее — ОФК по ВАО г. Москвы) от зачисления на лицевой счет РГАФК денежных средств, поступивших от сдачи в аренду земельного участка, предоставленного в постоянное пользование, оформленного письмом от 17.06.02 N 03-09/634, и обязании зачислить денежные средства на лицевой бюджетный счет.

Суд первой инстанции, проверив на соответствие п. 2, 6 ст. 254 Бюджетного кодекса РФ, п. 11 ст. 39, п. 22 ч. 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании», п. 4 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», признал незаконным отказ ОФК по ВАО г. Москвы от зачисления денежных средств, полученных в качестве арендной платы.

Однако решение Арбитражного суда г. Москвы о признании незаконным отказа ОФК по ВАО г. Москвы от зачисления денежных средств, поступивших от сдачи в аренду земельных участков, было отменено постановлением апелляционной инстанции того же суда. Данное постановление оставлено без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа по следующим основаниям.

При вынесении постановлений суд руководствовался тем, что ч. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ запрещает юридическим лицам распоряжаться земельными участками, которыми они обладают на праве постоянного (бессрочного) пользования. В силу ст. 2 Кодекса указанное положение имеет приоритет над положениями других федеральных законов, содержащих нормы земельного права.

Право на получение средств от сдачи в аренду государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, имеют согласно ст. 28 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» только бюджетные учреждения, которым это имущество передано на праве оперативного управления.

Иная позиция выражена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 09.12.02 по делу А21-1351/02-С2.

Национальный парк «Куршская коса» (далее — НП «Куршская коса») обратился в арбитражный суд с иском к обществу с ограниченной ответственностью «Турбаза «Дюны» о взыскании задолженности по арендной плате по договору аренды земельного участка от 27.06.2000 N 18.

Суд указал, что право НП «Куршская коса» выступать в качестве арендатора земель, находящихся в его ведении, предусмотрено ст. 17 Закона об особо охраняемых территориях и Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденным постановлением Правительства РФ от 03.08.96 N 926 (далее — Положение). В Положении (п. 8) прямо указано, что заключать договоры аренды должны национальные парки, а в ст. 16 названного Закона предусмотрено право национальных парков распоряжаться средствами, которые они получают в качестве аренды.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа пошел еще дальше в рассуждениях о применении ст. 20 Земельного кодекса к отношениям, возникшим до введения его в действие. Так, по делу N Ф09-2401/05-С6 (постановление от 02.08.05) ОАО «Велта» на основании договора аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14 передало ООО «Квинто» во временное пользование часть земельного участка, находящегося у акционерного общества в постоянном (бессрочном) пользовании, сроком с 01.04.2000 по 01.04.01.

Впоследствии ОАО «Велта» и ООО «Квинто» дополнительным соглашением от 10.03.04 изменили срок действия договора: с 01.04.2000 по 01.04.07 и подтвердили, что в силу п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса РФ договор являлся заключенным на неопределенный срок. Дополнительное соглашение зарегистрировано Пермской областной регистрационной палатой 22.06.04.

Полагая, что дополнительное соглашение от 10.03.04 к договору аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14 является ничтожным, поскольку в соответствии со ст. 264 Гражданского кодекса РФ и ст. 20 Земельного кодекса РФ обладатель права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком не вправе передавать его в аренду, а регистрация ничтожной сделки незаконна, администрация г. Перми обратилась в суд с иском.

Суд основывался на том, что, поскольку по истечении срока договора аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14 арендатор — ООО «Квинто» — при отсутствии возражений со стороны арендодателя, продолжал пользоваться земельным участком, договор в силу п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса РФ считается возобновленным на неопределенный срок. Статья 20 Земельного кодекса РФ при разрешении данного спора применена быть не может, поскольку договор аренды был заключен до вступления в силу Земельного кодекса РФ и согласно ст. 4 и 422 Гражданского кодекса РФ его положения не могут быть применены к указанному договору. Положения Земельного кодекса РФ неприменимы к договору аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14, поэтому они неприменимы и к дополнительному соглашению, являющемуся его неотъемлемой частью. Оснований для признания незаконной государственной регистрации дополнительного соглашения от 10.03.04 к договору аренды земельного участка от 01.04.2000 N 14 не имелось.

В заключение хочется отметить, что постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, на наш взгляд, не сняло вопрос о судьбе рассматриваемых земельных участков. Пункт 24 постановления указывает на коллизию ст. 270 Гражданского кодекса РФ и п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ и рекомендует судам учитывать, что пользователь земельного участка не вправе передавать его в аренду. Однако временные рамки действия данного правила не конкретизированы — Пленум лишь ограничился фразой «после введения в действие Земельного кодекса РФ», оставив открытым вопрос об отношениях, возникших до вступления Кодекса в силу. Поэтому законодателю, учитывая наличие неясностей в правоприменительной деятельности, требуется внести соответствующие изменения в Гражданский либо Земельный кодексы, разрешив тем самым указанную коллизию.

До этого же момента представляется, что для поддержания стабильности землепользования лиц, заключивших договоры аренды с национальными парками до введения в действие Земельного кодекса РФ, исходить из следующего.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» к земельным отношениям, возникшим до введения в действие Земельного кодекса РФ, он применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникают после введения его в действие. При заключении договора аренды до 30.10.01 права и обязанности у сторон по договору возникли до введения в действие Земельного кодекса РФ. В соответствии со ст. 7 указанного Закона и ст. 4 и 422 Гражданского кодекса РФ положения п. 4 ст. 20 Земельного кодекса к таким отношениям применяться не должны.

Б.В. Дмитриев,

помощник судьи Федерального арбитражного

суда Северо-Кавказского округа

«Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа», N 6, ноябрь-декабрь 2005 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1.