Деструктивный вотум недоверия

Контрольные процедуры являются элементом деятельности парламента любого современного демократического государства независимо от формы правления. К числу таких процедур относятся отчеты должностных лиц перед парламентом, контроль за делегированным законодательством, запросы и вопросы парламентариев, парламентские расследования.

Подотчетность исполнительной власти перед парламентом обычно рассматривается конституциями как элемент ее парламентской ответственности и специально не упоминается в их текстах. Проявлениями такой подотчетности можно считать представление Премьер-министром Парламенту докладов «об общем состоянии государственных дел и внешних сношений» (ст. 72 Конституции Японии); право палат требовать любую необходимую информацию от Правительства и его департаментов (ст. 109 Конституции Испании).

Процедура контроля за делегированным законодательством (существующая, разумеется, лишь в тех странах, где конституции допускают сам этот институт) предполагает обычно обязательную передачу в парламент текста правового акта исполнительной власти, принятого в порядке делегирования, предварительное его рассмотрение в компетентных парламентских комитетах, представление ими заключения или доклада, рассмотрение вопроса на пленарном заседании палаты, итогом которого может стать сохранение юридической силы либо отмена соответствующего правительственного акта.

Вопросы и запросы как разновидности контрольных парламентских процедур — это обращения палат, отдельных парламентариев или их групп к правительству, его отдельным членам, а в некоторых странах также к иным государственным органам и должностным лицам с требованием предоставления информации или даже отчета по вопросам, относящимся к компетенции парламента. Вопросы задаются устно или письменно одним или несколькими депутатами и представляют собой просьбу о предоставлении информации по какому-либо вопросу. Должностное лицо, которому адресован вопрос (обычно это министр или премьер-министр), может ответить на него устно или письменно (в некоторых странах обязанность отвечать на депутатские вопросы вообще отсутствует) в течение установленного срока после того, как вопрос был задан (в Италии такой срок составляет 10 дней, во Франции — месяц). Обычно для ответов на вопросы отводится определенное время. Так, с часа вопросов начинается каждый день работы английского парламента, а по четвергам на вопросы парламентариев отвечает премьер-министр. Конституция Франции предусматривает, что «хотя бы одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства» (ст. 48).

Парламентские запросы, часто именуемые интерпелляциями, представляет собой обращение палаты или группы парламентариев к правительству, отдельным министрам, а реже к иным органам и должностным лицам по какой-то крупной проблеме. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в письменной форме и в установленный срок, его обсуждение включается в повестку дня работы палаты, по интерпелляции и ответу на нее могут развернуться дебаты с возможным голосованием по оценке ответа. Интерпелляции обычно применяются в парламентарных странах и смешанных республиках. Результатами ее рассмотрения могут стать образование следственной комиссии, а также выражение правительству недоверия.

Важным аспектом контрольной деятельности парламента являются парламентские расследования. Они осуществляются либо существующими на постоянной основе комиссиями (комитетами) палат, либо специально создаваемыми следственными комиссиями (комитетами). Комитеты наделены серьезными полномочиями по сбору доказательств, истребованию необходимых документов и материалов, вызову свидетелей (в этих вопросах их полномочия часто приравниваются к полномочиям судов и правоохранительных органов, расследующих преступления), но окончательных юридически значимых решений они не принимают. Они лишь доводят собранную информацию до сведения палат, последние же могут передать дело в суд или применить специфические парламентские формы ответственности: выразить вотум недоверия правительству, осуществить процедуру импичмента. Возможность образования парламентом следственных комиссий (комитетов) получила отражение в некоторых конституциях. Так, ст. 82 Конституции Италии гласит: «Каждая палата может проводить расследования по вопросам, представляющим государственный интерес. Для этой цели она назначает из числа своих членов комиссию в пропорции, отражающей соотношение различных фракций. Комиссия по расследованию проводит исследования и проверки с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть».

Процедура политической ответственности правительства может стать результатом применения контрольных процедур. Она характерна для парламентарных государств и смешанных президентско-парламентарных республик. Такая ответственность, как уже указывалось, имеет две формы проявления. Это выражение недоверия или, отказ в доверии. Они отличаются друг от друга тем, что выражение недоверия, именуемое в ряде стран вотумом недоверия или резолюцией порицания (недоверия), осуществляется по инициативе парламентариев, причем, как правило, конституции требуют, чтобы инициатива исходила от довольно значительного числа депутатов, например, в Чехии — от 50, в Италии — от 1/10 части членов соответствующей палаты (ст. 72 Конституции Чешской Республики, ст. 94 Конституции Италии). Отказ же в доверии может быть реализован только при постановке вопроса о доверии Премьер-министром. Конституции ряда стран обязывают каждое вновь сформированное правительство ставить перед парламентом (его нижней палатой) вопрос о доверии. Например, Конституция Италии устанавливает, что «не позднее десяти дней после сформирования Правительство представляется палатам для получения доверия» (ст. 94).

Вотум недоверия, в свою очередь, может быть деструктивным и конструктивным. В первом случае голосование осуществляется непосредственно по вопросу о недоверии правительству или отдельному министру. Конструктивный же вотум недоверия предполагает, что недоверие правительству может быть выражено лишь путем избрания нового его главы. Большинство конституций предусматривает деструктивный вотум недоверия. Конструктивный вотум устанавливает Основной закон ФРГ: «Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный канцлер должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо» (ст. 67). Естественно, конструктивный вотум недоверия осуществить гораздо труднее, чем деструктивный. Его установление направлено на придание правительству большей устойчивости. Но даже если конституции предусматривают деструктивный вотум недоверия, его осуществление в некоторых странах весьма затруднено. Так, ст. 49Конституции Франции гласит: «Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания. Такая резолюция допустима, если она подписана по меньшей мере десятой частью членов Национального собрания. Голосование проводится только через 48 часов после ее внесения».

Конституция Италии устанавливает, что «резолюция недоверия должна быть подписана не менее чем одной десятой членов палаты и не может быть поставлена на обсуждение ранее, чем по истечении трех дней с момента ее внесения» (ст. 94). Конституции предусматривают тот или иной промежуток времени между моментами внесения предложения о резолюции недоверия и голосования по нему для того, чтобы депутаты имели возможность обдумать данное предложение, а не голосовать под влиянием сиюминутных эмоций.

Политическая ответственность правительства перед парламентом может быть как коллективной (солидарной), так и индивидуальной. В первом случае ответственность несет правительство в целом, во втором — субъектами ответственности могут быть отдельные министры. Большинство конституций предусматривает лишь солидарную политическую ответственность правительства. Например, ст. 108 Конституции Испании устанавливает, что «Правительство солидарно отвечает за свою деятельность перед Конгрессом депутатов». В ряде стран конституции закрепляют наряду с солидарной ответственностью правительства индивидуальную ответственность министров. Так, в Конституции Италии сказано, что «министры коллегиально ответственны за акты Совета министров и индивидуально за акты своих ведомств» (ст. 95). Коллегиальная ответственность означает, что парламент (палата) может выразить недоверие или отказать в доверии лишь правительству в целом, а индивидуальная допускает возможность выражения недоверия отдельному министру.

Политическая ответственность правительства может иметь место перед обеими палатами парламента (Италия, Япония, Румыния) или только перед его нижней палатой (Великобритания, Германия, Франция, Испания).

Вотум недоверия считается выраженным, если в его поддержку проголосовало абсолютное большинство членов палаты, а отказ в доверии — если за доверие не проголосовало абсолютное большинство. Правовым последствием выражения недоверия или отказа в доверии правительству, а также выражения недоверия отдельному министру является обычно их отставка, решение о которой принимает глава государства. Так, согласно ст. 50 Конституции Франции «Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства, то Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства». Лишь в том случае, если парламент (нижняя палата) неоднократно отказывает в доверии вновь сформированному правительству, конституции ряда стран предусматривают противоположную акцию главы государства, т.е. роспуск парламента или его нижней палаты. Например, согласно ст. 154, 155 Конституции Польской Республики если Сейм отказал в доверии Совету Министров, сформированному Президентом, сам затем не избрал большинством голосов Председателя и остальных членов Совета министров и после этого отказал в доверии Совету министров, вновь сформированному Президентом, то «Президент Республики сокращает срок полномочий Сейма и назначает выборы».

Ответственность должностных лиц перед парламентом может носить не только политический, но и юридический характер. Юридическая ответственность выражается в том, что за совершение тех или иных указанных в конституции правонарушений должностное лицо может быть отстранено от должности. Как уже указывалось, юридическая и политическая разновидности парламентской ответственности различаются тем, что юридическая ответственность сообразно с ее классическим общим определением осуществляется только при совершении должностным лицом правонарушения, политическая же ответственность может иметь место и без такового. Кроме того, политическая ответственность характерна для парламентарных государств и полупрезидентских республик, юридическая же ответственность существует и в рамках других форм правления (президентских и суперпрезидентских республик, например). Наконец, если политическая парламентская ответственность является преимущественно коллективной, то юридическая может быть только индивидуальной, причем круг лиц, на которых они распространяются, различен: субъектами политической ответственности являются правительство и министры, юридическая же ответственность распространяется прежде всего на президента, а в некоторых странах также на других должностных лиц. В США в число лиц, к которым может быть применена юридическая ответственность перед парламентом, входят президент, вице-президент, министры и руководители иных ведомств, послы, федеральные судьи. Во Франции юридической ответственности перед парламентом могут быть подвергнуты президент и члены правительства. В ФРГ субъектом политической парламентской ответственности может быть только федеральный президент.

Основаниями юридической парламентской ответственности может быть совершение перечисленными должностными лицами указанных в конституции противоправных деяний. Например, согласно Конституции США это государственная измена, получение взятки и совершение иного тяжкого или менее тяжкого преступления (разд. 2 ст. 1); в соответствии с Конституцией Франции — только государстведная измена.

Процедура юридической парламентской ответственности осуществляется по-разному в различных странах. Тем не менее можно выявить три основных ее модели. Суть первой из них заключается в том, что весь процесс реализации ответственности осуществляется только в парламенте. Такую процедуру принято именовать импичментом. Импичмент существует в США, Великобритании, Японии, Индии и некоторых других странах. В рамках этой модели нижняя палата, как правило, выдвигает обвинение, а верхняя окончательно разрешает вопрос. Правовым последствием импичмента является только отрешение соответствующего лица от должности. После этого оно может быть привлечено к ответственности за совершенные деяния в рамках обычного уголовного судопроизводства.

Вторая модель юридической ответственности должностных лиц перед парламентом выражается в том, что парламент или одна из его палат могут лишь предъявить обвинение, дело же рассматривает и окончательное решение принимает судебный орган, специально образуемый парламентом из своей среды, причем он вправе применить не только отстранение от должности, но и в необходимых случаях реализовать уголовную ответственность, действуя как обычный суд. Такая модель существует, например, во Франции, где для привлечения к ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики. Первая решает вопрос об ответственности Президента, а вторая — членов Правительства. При этом обвинение Президенту предъявляют обе палаты Парламента одинаковым решением, которое принимается ими открытым голосованием и абсолютным большинством голосов от общего количества их членов.

Наконец, третья модель юридической парламентской ответственности предполагает выдвижение обвинения парламентом или палатой и вынесение решения органом конституционной юстиции, который ограничивается только отстранением лица от должности. Такая модель существует в Германии. Основной закон страны предусматривает возможность выдвижения обвинения Федеральному президенту любой из палат (обвинение может касаться совершения президентом умышленного нарушения Основного или иного федерального закона). Палаты могут сделать это по инициативе 1/4 своих членов. Обвинение считается выдвинутым, если за него проголосовало 2/3 парламентариев палаты. Окончательное решение выносит Федеральный конституционный суд (ст. 61).