Какие решения принимаются по текущим острым вопросам

Решения в системе управления экономикой существенно различаются по форме, содержанию и значению. Они могут быть устными и письменными. По-разному воспринимаются приказ министра и приказ директора. Некоторые решения крайне необходимы, другие — не нужны. Различают также решения оперативные и стратегические, которые занимают особое место в любой системе управления.

Управленческие решения можно классифицировать но следующим признакам (рис. 2.1).

Стратегическое решение — главный инструмент управления структурными сдвигами на любом уровне управления. В нем концентрируются и пересекаются все ключевые проблемы производственного и социального развития предприятий, регионов, отраслей и страны в целом. Стратегическое решение — это директивный акт, направляющий, организующий и стимулирующий коллективные действия людей для повышения социально-экономической эффективности и достижения стратегических целей.

Каждый руководитель должен разделить принимаемые решения на две группы: полезные, эффективные и ненужные, формальные. К первой группе относятся решения, которые улучшают дело, способствуют преодолению возникающих угроз и противоречий. Во вторую группу попадают решения, которые незначительно меняют или вообще ничего не меняют в производстве, отвлекают людей от дела. Поэтому прежде чем подписать очередную бумажную директиву, руководитель должен поставить перед собой вопросы: а нужна ли она? Может быть, более целесообразно разобраться в том, почему не выполнено предыдущее решение?

Рис. 2.1. Классификация управленческих решений

Среди эффективных, полезных решений также можно выделить два наиболее распространенных вида. К первому относятся стереотипные, чаще всего оперативные решения, которые принимаются по текущим, иногда острым вопросам, но в ситуациях, когда перемены затрагивают главным образом сроки, отдельные количественные параметры, единичных исполнителей, а общая структура экономической системы (значит, и качество ее функционирования) остается прежней. В таких случаях речь идет, по существу, о том, чтобы с помощью оперативного решения подправить отдельное звено или деталь в сложившемся механизме объекта управления. Такие решения руководитель обычно принимает довольно быстро, без существенной предварительной подготовки. К ним можно отнести, например, приказы о подготовке предприятия к зиме, о мерах по укреплению пожарной безопасности, об очередной закупке канцелярских принадлежностей И Т.Д.

Ко второму виду относятся стратегические решения, новаторские по своему содержанию и характеру, средне- или долгосрочные по срокам. Такие решения представляют собой тщательно обоснованную и сбалансированную программу коллективных действий, направленную на преодоление структурных противоречий путем качественной перестройки как системы управления, так и управляемого объекта. К разработке стратегических решений целесообразно привлекать наиболее опытных и знающих будущих исполнителей.

В условиях нестабильной внешней среды стратегическое решение становится главным инструментом укрепления устойчивости и качественных перемен к лучшему не только в технологических процессах и организации производства, по и в хозяйственном механизме, в том числе в финансах, а также в улучшении социальной обстановки на предприятии.

Такие решения — результат научно обоснованного прогноза технического, экономического и социального развития объекта управления, критического подхода к делу и успешного поиска дополнительных источников роста. Это, как правило, плод сравнительного и факторного анализов, всестороннего обоснования долгосрочных целей, путей их достижения и конкретных расчетов наилучшего использования ограниченных ресурсов, финансов и времени. Все оценки и выводы опираются на теоретические и прикладные знания, передовой опыт, новейшие достижения науки и техники. Приходится учитывать также удачные действия и инновации конкурентов.

Чтобы успешно выполнять функции структурных преобразований, стратегическое решение должно отвечать определенным требованиям. Среди них следует выделить прежде всего своевременность, обоснованность и экономичность. Эти качества стратегического решения закладываются еще на стадии анализа при оценке возникающих противоречий в функционировании объекта управления и выявлении основных факторов, влияющих на его экономическую и социальную эффективность.

Своевременно заметить угрозу устойчивости объекта управления, т.е. на ранней стадии заметить возникающие качественные противоречия, — это значит не только избежать крупных потерь в ближайшем будущем, но и своевременно укрепить свою конкурентоспособность на рынке. Момент принятия решения важен для способа преодоления возникающих противоречий, с которыми приходится бороться на разных стадиях в меняющейся обстановке.

Лучшие результаты преодоления угроз достигаются, когда противоречия начинаются на стадии их зарождения. К сожалению, на практике некоторые решения принимаются с опозданием, когда противоречия уже вылились в конфликт, кризис или другую острую форму. Для преодоления таких конфликтов требуется больше средств и времени. Поэтому руководителю нужно иметь специальную группу аналитиков — «впередсмотрящих», которые не только постоянно следят за колебаниями конъюнктуры, но и выявляют факторы, которые вызывают такие колебания. Они призваны «заглядывать за горизонт», должны достаточно четко видеть перспективу, чтобы предсказать возможные перемены в обозримом будущем. Важно правильно и своевременно понять, какие трудности придется преодолевать, на чем сосредоточить главные силы и ресурсы. Практические выводы из анализа перспективы выражаются обычно в форме стратегического решения, своевременность которого характеризуется тем, что оно позволяет преодолеть трудности с минимальными издержками, а еще лучше — предупредить возникновение противоречий.

Подготовка решения с учетом перспективы, в том числе с возможным появлением новых трудностей, позволяет активно влиять в нужном направлении на ход как предсказуемых, так и неожиданных событий. При этом очень важно смотреть на привычную организацию дел критически; спокойно, без лишней суеты воспринимать возникающие трудности и сбои, быстро и творчески внося нужные коррективы в организацию дела и кадровую политику.

От тех, кто призван разрабатывать стратегические решения, требуется как можно раньше обнаружить в гуще будничных дел первые признаки возникающих внутренних и внешних угроз, взять на себя инициативу и ответственность при проведении необходимых контрмер, когда еще нет полной ясности, кто и что мешает двигаться к намеченной цели. При этом, как правило, приходится преодолевать набирающую силу инерцию, а норой и сопротивление сторонников принятого сравнительно недавно решения, от которого ожидали, казалось бы, неплохих результатов.

Обоснованность решения во многом предопределяет его качество, т.е. действенность и конечные результаты. Следует отметить, что общая неопределенность многих параметров рынка значительно осложняет проблему повышения реальности и обоснованности управленческих решений. Это касается прежде всего стратегических решений. Поэтому те специалисты, которые участвуют в их разработке, должны раскрыть диалектику проблемы и, объективно взвешивая значимость и причины возникшего противоречия, обосновать гипотезу о возможных формах его проявления в обозримом будущем. Все связанные с этим оценки и выводы должны подкрепляться расчетами, логичным обоснованием роли отдельных факторов и прогнозированием альтернативных вариантов, их сочетания в перспективе.

Количественная обоснованность сроков и возможностей преодоления возникшей проблемы обеспечивается прежде всего правильной оценкой интеллектуального и производственного потенциалов, наличия инновационных заделов, материальных и кадровых ресурсов, а также соответствующих источников финансирования. Согласовать поставленные задачи, сроки, удельные затраты и необходимые объемы ресурсов, свести их в единое целое, даже на заключительной стадии подготовки управленческого решения, весьма трудно. Поэтому допустимая степень напряженности балансовых расчетов, как правило, подстраховывается созданием соответствующих финансовых и других резервов.

Следует следить также за тем, чтобы цели и задачи разрабатываемого стратегического решения в условиях рыночных отношений не выходили за рамки, ограниченные «сверху» потенциальными возможностями, «снизу» — фактически достигнутым уровнем качества и эффективности работы управляемого объекта.

На практике при принятии решений встречаются две крайности: излишний оптимизм и чрезмерная осторожность, перестраховка. Причем болезнь излишнего оптимизма встречается не только на уровне предприятий. Нередко и установки центральных органов отрываются от реальных возможностей. В конечном итоге ошибки, связанные с необоснованным оптимизмом разработчиков управленческого решения, в большей или меньшей степени дезорганизуют экономику, подрывают веру в компетентность руководства, требуют дополнительных затрат. Другая крайность, распространенная в хозяйственной практике, — это чрезмерная перестраховка, принятие решений с завышенными запасами «на всякий случай». Обе крайности — излишний оптимизм и перестраховку — можно преодолеть, повысив качественный уровень управленческих кадров, шире используя сравнительный и факторный анализ, математическое моделирование и экономические прогнозы.

Экономичность — еще одно важное качество, которое характеризует управленческое решение. Это означает, что удельные нормативы затрат труда, материальных и финансовых ресурсов, которые закладываются в балансовые расчеты при разработке решений, должны быть рациональными и иметь устойчивую тенденцию к снижению. Такое требование особенно важно соблюдать в настоящее время, когда ведется упорная борьба за конкурентоспособность отдельных производителей и российской экономики в целом. Особенно сложным при принятии сбалансированного решения является вопрос о нормативах удельных затрат ресурсов, необходимых для достижения конкретной цели.

Если производитель улучшает качество своего товара или снижает издержки против усредненного на рынке уровня, он получает добавочную прибыль, в первом случае — за счет повышения индивидуальной цепы за товар с улучшенными потребительскими свойствами, во втором — за счет экономии ресурсов. И наоборот, если качество его товара ниже среднего уровня, в лучшем случае он реализует его за полнены, а возможно, и вообще не найдет покупателя. Если же издержки завышены — то никто ему убытки не возместит. Таковы жесткие условия рынка, двигающие научно-технический прогресс и заставляющие соблюдать режим экономии. Чтобы иметь успех, эти жесткие требования к качеству и издержкам необходимо учитывать уже при выработке решений и программ. Поэтому обычную формулу управления — цель и средства — в условиях рынка надо расширять: цель, нормативы (цены) и ресурсы.

М. И. Кутузов принимает стратегическое решение

Стратегическое решение, принятое М. И. Кутузовым в сложной обстановке 1812 г., предопределило победу России в войне с Наполеоном. Лев Толстой так описывает принятие этого решения в романе «Война и мир»: «Русские войска, отступив от Бородина, стояли у Филей. В просторной, лучшей избе мужика Андрея Севостьянова, в два часа собрался Военный совет… Вокруг елового стола, на котором лежали карты, планы, карандаши, бумаги, собралось так много народа, что денщики принесли еще лавку и поставили у стола… Огромная толпа генералов окружила главнокомандующего. Из всех разговоров Кутузов видел одно: защищать Москву не было никакой физической возможности…

Все ждали Беннигсена, который заканчивал свой вкусный обед, иод предлогом нового осмотра позиции. Его ждали от четырех до шести часов, и тихими голосами вели посторонние разговоры. Только когда он вошел в избу, Кутузов выдвинулся из своего угла и подвинулся к столу, но настолько, что лицо его не было освещено поданными на стол свечами.

Беннигсен открыл Совет вопросом: «Оставить ли без боя священную и древнюю столицу России или защищать ее?» Последовало долгое и общее молчание. Все лица нахмурились, и в тишине слышалось сердитое кряхтение и покашливание Кутузова. Все глаза смотрели на него. Лицо его сморщилось: он точно собирался плакать. Но это продолжалось недолго.

— Священную древнюю столицу России! — вдруг заговорил он, сердитым голосом повторяя слова Беннигсена и этим указывая на фальшивую ноту его слов. — Позвольте вам сказать, что вопрос этот не имеет смысла для русского человека. Вопрос, для которого я просил собраться этих господ, это вопрос военный. Его су ть в следующем: «Спасение России в армии. Выгоднее рисковать потерею армии и Москвы, приняв сражение. Или отдать Москву без сражения? Вот на какой вопрос я желаю знать ваше мнение».

Прения возобновились, но часто наступали перерывы, и чувствовалось, что говорить больше не о чем. Во время одного из таких перерывов Кутузов тяжело вздохнул, как бы собираясь говорить. Все оглянулись на него.

Итак, господа, стало быть, что мне платить за перебитые горшки, — сказал он по-французски. И, медленно приподнявшись, подошел к столу.

Господа, я слышал ваши мнения. Некоторые будут не согласны со мной. Но я (он остановился) властью, врученною мне моим государем и отечеством, я — приказываю отступление».

Такое решение позволило спасти армию и вскоре очистить Россию от французских солдат и гнать их до самого Парижа.

Понятие формы управленческих действий

Форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления — это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия.

Форма управления может иметь юридическое содержание, т. е. может устанавливаться нормативным правовым актом. Такая форма управления называется правовой. В некоторых случаях формы управления не устанавливаются нормативно и, следовательно, их нельзя считать правовыми формами управления.

Правовая форма управления — это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия. Форма управления — это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности.

Использование в рамках управленческой деятельности различных форм и методов управления обусловливается целями, задачами и функциями государственного управления, о которых речь шла в первой части учебного курса административного права. Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т. е. конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения.

Основными понятиями, позволяющими рассмотреть термин «форма управления», являются «цели управления», «функции управления», «задачи управления», «полномочия», «компетенция». Данные понятия обусловливают также и выбор методов управления (способов управленческого воздействия субъекта управления на объекты управления) в конкретной управленческой ситуации. Функции управления определяют основное содержание управленческой деятельности. Целям управления подчинены все используемые субъектами управления формы управления. Посредством форм управления органы управления реализуют свои полномочия, соответствующие установленной в нормативном акте компетенции этих органов. Форма управления есть средство реализации управленческих функций для достижения целей управления.

Таким образом, содержание процесса управления раскрывается понятиями функции управления, методы управления и формы управления. На этих главнейших категориях базируется теория управления. В непосредственной зависимости от развития этих понятий находится и практика управления.

Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законодательства) и правосудия. Формы управления обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни.

В специальной литературе 90-х гг. вместо термина «форма управления» использовалось понятие «форма осуществления исполнительной власти», так как Конституция РФ и многие законы не оперируют понятием «государственное управление». Различие в данном случае непринципиально, однако поскольку в административном праве термин «управление» (государственное или публичное) является ключевым, то соответственно следует придерживаться именно его, т. е. говорить о формах управления или государственного управления (публичного управления). В административно-правовой литературе этот институт традиционно обозначается термином «формы государственного управления»; иногда встречаются и иные наименования, например, «формы деятельности государственной администрации». В данной главе, посвященной анализу института форм осуществления управленческой деятельности, применяется термин «формы управленческих действий», что, на наш взгляд, позволяет передать «активное», деятельное и творческое начало и содержательные особенности института государственного управления, всякой государственно-властной управленческой деятельности.

В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными выделяются следующие формы управления:

1. правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);
2. административные акты;
3. публично-правовые договоры;
4. простое административное действие;
5. частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий).

Германскими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость в процессе осуществления публичного управления планирования.

Значение формы управленческих действий в административно-публичной сфере

Практическое значение форм управления заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, создаются и обеспечиваются порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения.

Органы управления и должностные лица в каждом конкретном случае избирают специальную форму управления. Выбор формы управленческих действий подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа (и соответствующих должностных лиц), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта; она может распространяться лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица).

Осуществляя свои функции, органы управления используют различные административно-правовые формы деятельности. Формы управленческой деятельности должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т. е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени. В процессе государственного управления должны использоваться, как правило, только те формы управления, которые установлены в нормативных правовых актах (положениях, уставах, инструкциях и т. д.). Иными словами, процесс управления должен быть насыщен только допустимыми (т. е. определенными в нормативных актах) для решения той или иной задачи управления или выполнения той или иной функции управления формами управления. В противном случае управленческие действия могут быть поставлены под сомнение, а их содержание оспорено в нормативно установленном порядке. Однако это не значит, что субъект публичного управления лишен возможности действовать по своему усмотрению: в каждом конкретном случае он должен творчески подходить к выбору той или иной формы управления для решения специфических управленческих задач.

Поскольку правовые формы управления имеют юридическое установление и содержание, то они влекут соответствующие правовые последствия. Правовая форма управления, как правило, характеризуется следующими признаками:

1. установление в нормативном акте;
2. наличие государственно-властной природы;
3. подзаконность управленческих действий и подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц;
4. главное содержание — исполнительно-распорядительная деятельность.

Если форма управленческих действий не определена в нормативном порядке, т. е. не имеет правового содержания и не влечет правовых последствий, то она относится к неправовым формам управления (организационным). При этом использование неправовых форм управления непременно должно основываться на принципе законности.

Во всех правовых формах публичного управления (административно-правовых формах) отчетливо проявляются властные полномочия государственных и муниципальных органов. Выраженные в правовой форме действия субъектов управленческой деятельности влекут определенные юридические последствия, а в законодательных и иных нормативных актах предусматривается четкая правовая регламентация правовых форм, устанавливается юридический способ их выражения.

Эффективность использования форм управления обеспечивается установлением их процессуальной формы. Иными словами, управленческая деятельность должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения управленческих действий, необходимость их совершения, важнейшие этапы разработки проектов решений, процедуры голосования и принятия, контроля за исполнением. В настоящее время управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность, произвольность и коррупция.

В данном случае речь идет о так называемом управленческом процессе, создающем процессуальные формы управленческих действий, который призван решать возникающие в системе управления юридические дела (споры, конфликты, сложные ситуации). Особенно важна процессуальная регламентация совершения государственно-властных действий и предписаний, так как осуществление властных полномочий государственных органов требует детального обоснования и не исключает применения механизмов принуждения. Процессуальная форма управления должна устанавливать процессуальный статус субъектов управления — как властвующих субъектов, так и тех, которые должны подчиняться приказам, постановлениям и распоряжениям властвующих субъектов, т. е. тех, в отношении которых и применяются на практике формы управленческих действий.

Здесь важно именно реальное правовое установление прав, обязанностей, запретов и ограничений для субъектов; подведомственность рассмотрения того или иного спора; стадии рассмотрения (принятие решения, обжалование, исполнение); порядок оформления административно-процессуальных документов; порядок разрешения споров, возникающих в процессе применения той или иной формы публичного управления. Проблема правового установления процессуального порядка совершения управленческих действий и принятия государственно-властных решений является сегодня в России одной из наиболее насущных. Неурегулированность административных процедур весьма ощутимо проявляется в практике публичной управленческой деятельности, и особенно серьезные последствия возникают в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан. Совершенствование административных процедур и обеспечение прав и свобод человека и гражданина, например, — одно из основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечания и предложения общего характера, относящиеся к улучшению административных процедур.

Виды форм управленческих действий

Правовые формы управления (управленческих действий) разными авторами классифицируются по различным основаниям. На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления):

1. издание нормативных правовых актов;
2. издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;
3. заключение публично-правовых договоров (например, административных договоров, международных соглашений);
4. совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности);
5. осуществление организационных действий;
6. выполнение материально-технических действий.

Из этих форм управления первые четыре являются правовыми, а остальные — неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частноправовыми. Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий. Частноправовые формы управления в определенной степени регламентируются и нормами гражданского права, однако они используются для достижения целей публичного управления и решения его задач.

В соответствии с предоставленными в законодательных и иных нормативных актах полномочиями органы исполнительной власти и местная администрация по вопросам, отнесенным к их компетенции, устанавливают правила поведения, запреты, ограничения на определенную деятельность либо осуществляют действия, регулируют деятельность предприятий всех видов собственности, регистрируют общественные объединения и их уставы, исполняют требования законодательства посредством распорядительных, контрольных, надзорных полномочий, осуществляют юрисдикционную деятельность.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управления, можно выделить правоустановительную, правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы управления.

Правоустановительная форма управления связана с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В рамках правоустановительной (правотворческой) формы управления реализуется функция административного правотворчества. Традиционно в нормотворческой деятельности выделяется несколько этапов: возникновение необходимости разработки административного акта; подготовка проекта административного акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принятого административного акта (управленческого решения). В настоящее время правила подготовки правовых актов многих государственных органов детально регламентированы специальными нормативными правовыми актами.

Таким образом, правоустановительная форма управления — это формирование правовых норм, их изменение, отмена, замена, т. е. подготовка и издание правовых актов управления (административных актов). Данная форма управленческих действий отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государственной регистрации. Правоустановительная форма управления характеризуется также наличием в системе публичного управления множества правотворческих процедур, которые используются самими органами управления для административного правотворчества, конкретизируют и уточняют задачи и функции управления, установленные в федеральных и региональных законах. При этом правотворческая деятельность органов управления (правоустановительная форма управленческих действий) всегда должна быть подзаконной, т. е. основанной на положениях законов и иных нормативных правовых актов высшей юридической силы.

Правоприменительная форма управления связана с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права в конкретном случае, т. е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров. Правоприменительная форма управленческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы управления и т. д. Данная форма управленческих действий включает: установление фактических обстоятельств дела; поиск специальной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления; исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением.

Регулятивная форма управления направлена на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического и социально-культурного развития. При использовании регулятивной формы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирование, координирование, руководство, распорядительство, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т. д. Здесь же обеспечиваются права и свободы граждан и других субъектов права, создается необходимый порядок управления. Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкретных управленческих дел, осуществления функций управления, обеспечения правовой защиты граждан, регулирования деятельности органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Правоохранительная форма управления связана с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц.

В зависимости от направленности действий субъектов административного права формы управления разделяются на внутренние и внешние. Внутренние формы управления направлены на решение вопросов внутриорганизационной деятельности органа управления. В рамках этой управленческой формы реализуется так называемое внутриорганизационное управление, осуществляемое субъектами для решения вопросов внутри системы управления, т. е. между органами управления, служащими и должностными лицами. Внешние формы способствуют выполнению органами управления функций по отношению к другим органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия претворяются в жизнь практически все важнейшие общие функции управления. Внутренние и внешние формы управления могут иметь правоустановительный, правоприменительный, регулятивный и правоохранительный характер.

Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческих действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным является письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появляется нормативный акт управления, представляющий собой официальный документ (текст). С помощью письменного, устного и конклюдентного способов обычно выражается всякая правоприменительная деятельность. В управленческой практике используется и устный способ фиксирования того или иного управленческого решения, например устные приказы, распоряжения и указания.

Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властных полномочий исполнительной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие формы при их применении не влекут юридических последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-правовых отношений.

Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают:

1. организационные, организационно-инструкционные действия или мероприятия (проведение совещаний, распространение положительного опыта, сведений о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности); разработку методических рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям на местах и пр. Организационные действия или мероприятия применяются в процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникновения, изменения или прекращения правоотношений, т. е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления;
2. материально-технические действия: формы управленческой деятельности, призванные обеспечить эффективность государственно-служебной деятельности и связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, различными измерениями, материально-техническим обеспечением. Для этой формы управленческой деятельности важна не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, необходимое качество управленческого труда, формализацию управленческих действий, применение специальной организационной техники.

В литературе справедливо высказывается мнение, что материально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма осуществления — неправовая. Кроме того, они не выражают реализацию исполнительной власти; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал. Поэтому делается вывод, что реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой. Что касается публичного управления, то оно осуществляется как в связанных с государственно-властными полномочиями правовых формах, так и в обеспечивающих их реализацию неправовых формах.

В некоторых учебниках вместо термина «формы управления» используется понятие «правовые формы реализации полномочий субъектами административного права» и предлагается различать следующие их разновидности: правовые акты государственного управления; правовые акты — организационные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности).

Представляет интерес и классификация административно-правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым:

1. по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, контрольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее издание правовых актов, заключение административных договоров. Именно поэтому совершение юридически значимых действий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т. д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, ибо результаты таких организационно-правовых действий и составление юридически значимых документов (акт ревизии, протокол об административном правонарушении) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издания;
2. по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;
3. по направленности: воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);
4. по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;
5. по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);
6. по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе либо инициативе вышестоящих органов, либо инициативе других участников управленческих отношений (например, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения);
7. по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;
8. по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;
9. по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица в зависимости от форм собственности, граждане РФ, иностранцы;
10. по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные, предписывающие;
11. по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).

Заметим, что на данный момент при отсутствии специального административно-правового (в том числе и административно-процессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий применительно к конкретной сфере, полноценная классификация форм управления представляется весьма затруднительной. Однако достигнутые в науке административного права результаты позволяют выделить основные направления развития главных форм управления. Во-первых, необходимо разграничить публично-правовые и частноправовые формы осуществления управления (управленческих действий). Среди публично-правовых форм можно выделить нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты.

1. Нормоустановление. Существуют различные формы нормоустановления органами исполнительной власти. Во всех случаях это означает появление норм права, адресованных публичным управлением внешней среде, многочисленным субъектам права, связанным с управлением или просто обязанным выполнять его предписания. Административное нормоустановление всегда направлено на установление принципов и особенностей управленческой деятельности и процедур, используемых в административно-правовых отношениях как внутреннего, так и внешнего характера. К нормоустановлению можно отнести:

а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеобщими правилами органов управления (правительственных и административных органов);

б) положения (уставы) — абстрактные и, как правило, всеобщие правила субъектов непосредственного государственного управления и местного самоуправления;

в) внутренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов и относительно установленных должностей.

Главными признаками нормоуста-новления являются абстрактно-всеобщее действие, односторонность, установление для адресатов необходимого регулирования соответствующих отношений или правил.

2. Волеизъявление публичного управления (администрации). К подобным актам относятся:

а) административный акт как типичная форма осуществления управленческих действий, применяемая в системе юрисдикционного («нападающего», принуждающего) управления;

б) административный договор, являющийся формой управленческих действий в системе обеспечивающего управления.

Таким образом, основной признак волеизъявления — это сознательное объявление (разъяснение, уведомление), причем воля субъекта получает правовое оформление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение).

3. Реальные административные акты. Как важнейшая форма управленческих действий они отличаются от верховного волеизъявления тем, что не направлены на создание определенных правовых последствий, а влекут за собой действительный практический результат. К таким актам относятся: заявление прессы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, направленные на содержание в исправности дорог или способствующие совершению правонарушения). Основной признак реальных актов — появление практического результата управленческих действий.

Методы принятия управленческих решений

Методы принятия управленческих решений — это конкретные способы, с помощью которых может быть решена проблема. Их существует довольно много, например:
декомпозиция — представление сложной проблемы как совокупности простых вопросов;
диагностика — поиск в проблеме наиболее важных деталей, которые решаются в первую очередь. Этот метод применяется при ограниченных ресурсах.
Следует различать методы принятия управленческих решений на основе математического моделирования и методы, основанные на психологических приемах работы в группах.
Экспертные методы принятия управленческих решений. Эксперт — это человек, которого лицо, принимающее решение, или аналитическая группа, проводящая экспертизу, считают профессионалом достаточно высокого уровня в каком-то вопросе. Эксперты приглашаются для проведения экспертизы.
Экспертиза — проведение группой компетентных специалистов измерения некоторых характеристик для подготовки принятия решения. Экспертиза позволяет снизить риск принятия ошибочного решения. Типичные проблемы, требующие проведения экспертизы: определение целей, стоящих перед объектом управления (поиск новых рынков сбыта, изменение структуры управления); прогнозирование; разработка сценариев; генерирование альтернативных вариантов решений; принятие коллективных решений и т.д.
Метод Дельфи — свое название получил по названию греческого города Дельфы, жрецы которого славились умением предсказывать будущее (дельфийские оракулы). Метод характеризуется тремя основными чертами: анонимностью, регулируемой обратной связью, групповым ответом. Анонимность достигается применением специальных опросников или другими способами индивидуального опроса.
Неэкспертные методы принятия управленческих решений. Метод неспециалиста — метод, при котором вопрос решается лицами, которые никогда не занимались данной проблемой, но являются специалистами в смежных областях.
Линейное программирование — метод, при котором решаются оптимизационные задачи, в которых целевая функция и функциональные ограничения являются линейными функциями относительно переменных, принимающих любые значения из некоторого множества значений. Одним из примеров задач линейного программирования является транспортная задача. Имитационное моделирование — способ формирования решения, при котором лицо, принимающее решение, приходит к разумному компромиссу в значениях различных критериев. При этом ЭВМ по заданной программе имитирует и воспроизводит течение изучаемого процесса при нескольких возможных вариантах управления, ему заданных; полученные результаты анализируются и оцениваются.
Метод теории вероятности — неэкспертный метод.
Метод теории игр — метод, при котором задачи решаются в условиях полной неопределенности. Это означает наличие таких условий, при которых процесс выполнения операции является неопределенным, или противник противодействует сознательно, или отсутствуют ясные и четкие цели и задачи операции. Следствием такой неопределенности является то, что успех операции зависит не только от решений принимающих их людей, но и от решений или действий других людей. Чаще всего с помощью этого метода приходится разрешать конфликтные ситуации.
Метод аналогии — поиск возможных решений проблем на основе заимствования из других объектов управления.
Методы принятия управленческих решений на основе творческого мышления. Психологические методы: «Мозговые атаки»; «Разложение на части»; «Принудительные взаимосвязи»; «Морфологический анализ»; «Латеральное мышление и РО»; «Опросных листов»; «Группового гения».

Уровень принятия решения

Различия, существующие в типах решений, и различия в трудности проблем, требующих решения, определяют уровень принятия решений.
Первый уровень — рутинный. Этот уровень не требует творческого подхода, так как все действия и процедуры заранее предписаны.
Второй уровень — селективный. Этот уровень уже требует инициативы и свободы действий, но лишь в определенных границах. Перед менеджером стоит целый круг возможных решений, и его задача заключается в том, чтобы оценить достоинства таких решений и выбрать из некоторого числа хорошо отработанных альтернативных наборов действий те, которые лучше всего подходят и данной проблеме. Успех и результативность зависят от способности менеджера выбрать направление действий. Ключевыми навыками этого уровня являются: установление целей, планирование, соотношение анализа и развития, анализ информации.
Третий уровень — адаптационный. Менеджер должен выработать решение, которое может быть абсолютно новым. Перед руководителем — некий набор проверенных возможностей и некоторые новые идеи. Только личная инициатива и способность совершить прорыв в неизвестное могут определить успех деятельности менеджера.
Четвертый уровень, — инновационный. На этом уровне решаются наи-более сложные проблемы. Со стороны менеджера требуется абсолютно новый подход. Это может быть поиск решения проблемы, которую ранее плохо поня-ли или для решения которой требуются новые представления и методы. Руководитель должен уметь находить способы понимания совершенно неожиданных и непредсказуемых проблем, развивать в себе умение и способность мыслить по-новому. Наиболее современные и трудные проблемы могут потребовать для своего решения создания новой отрасли науки или технологии. Ключевыми навыками инновационного уровня являются: творческое управление, стратегическое планирование, системное развитие.

Управление рисками

Менеджмент риска – область управления, связанная со специфической деятельностью менеджеров в условиях неопределенности, сложного выбора вариантов управленческих действий. Риск-менеджмент связан практически со всеми направлениями управления.
Основными задачами управления рисками являются:

1. определение области риска;
2. оценка степени риска;
3. разработка и принятие мер, предупреждающие риск.

Основные цели управления рисками:

1. максимальная прибыль;
2. оптимальная вероятность результата и его колеблемость;
3. оптимальное сочетание выигрыша и величины риска.

Существуют следующие виды рисков:

1. материальный – непредусмотренные дополнительные затраты или прямые потери оборудования, имущества, продукции;
2. трудовой – потери рабочего времени в результате непредвиденных обстоятельств;
3. финансовый – денежный ущерб, связанный с непредусмотренными платежами, выплатой штрафов, уплатой налогов и т.д.;
4. потери времени – когда процесс идет медленнее, чем намечено;
5. предпринимательский – снижение намеченных объемов производства и реализации из-за снижения производительности труда, потери рабочего времени и т.д.

Одним из самых важных рисков является финансовый. Он включает в себя несколько видов риска: политический риск (неблагоприятные изменения в результате непредвиденных политических факторов – например, заморозка активов и доходов), риск регулирования (изменение принципов бухгалтерского учета или налогообложения) и экономический риск (например, изменение долгосрочных контрактов с иностранными поставщиками).
Главная обязанность менеджера в условиях неопределенности — не избегать риска (кто не рискует, тот не имеет высокой прибыли), а, предвидя его, снизить возможные негативные последствия до минимального уровня, а то и вообще исключить.
Характерной особенностью страхового рынка является непредсказуемость возможного результата, т.е. его рисковый характер.
Использование риска менеджмента в страховании включает три основные позиции:

1. Выявление последствий деятельности экономических субъектов в ситуации риска.
2. Умение реагировать на возможные отрицательные последствия этой деятельности.
3. Разработка и осуществление мер, при помощи которых могут быть нейтрализованы или компенсированы вероятностные негативные результаты предпринимаемых действий.

Содержательная сторона риска менеджмента в страховании включает следующие основные этапы:

• подготовительный этап риска менеджмента, который предполагает сравнение характеристик и вероятностей риска, полученных в результате анализа и оценки риска;
• выбор конкретных мер, способствующих устранению или минимизации возможных отрицательных последствий риска.

Одним из вариантов, позволяющих своевременно реагировать на отрицательные последствия деятельности в ситуации риска, служит специально разработанный ситуационный план, в котором содержатся предписания, что должно делать лицо, реализующее рисковые решения, в той или иной ситуации и каких последствий следует ожидать. Тем самым ситуационные планы являются средством уменьшения неопределенности и оказывают положительное воздействие на деятельность субъектов в условиях рынка.
Осуществляя риск менеджмента, особое внимание необходимо обращать на правовой аспект управления, включающий различного рода законные и подзаконные акты (нормативные документы).
Эффективность риска менеджмента во многом зависит от степени вовлечения менеджера в процесс управления: чем меньше степень вовлечения человека в события и чем меньше он знает о последствиях своих решений, тем больше он склонен принимать решения с риском отрицательного результата.
Неодинаковая оценка людьми фактического риска отмечается многими исследованиями: вероятности одних и тех же событий одними людьми переоцениваются, другими — наоборот, недооцениваются.
Система менеджмента риска включает в себя следующие основные элементы:

1. Выявление расхождений в альтернативах риска.
2. Разработку планов, позволяющих оптимальным образом действовать в ситуациях, связанных с риском.
3. Разработку конкретных рекомендаций, ориентированных на устранение или минимизацию возможных негативных последствий.
4. Подготовку к принятию подзаконных и нормативных актов.
5. Учет и анализ психологического восприятия рисковых решений и программ.

Практика менеджмента выработала следующие четыре метода управления риском: упразднение, предотвращение потерь и контроль, страхование, поглощение.
Упразднение заключается в попытке упразднении риска. Для туриста это означает, что не следует курить, летать самолетами, т.е. жить по принципу «премудрого пескаря» — не высовываться из норки. Для фирмы, АО и других объединений это означает: не брать кредит, не строить ларьки, не играть на бирже и т.п. Главный недостаток этого метода состоит в том, что упразднение риска, как правило, упраздняет и часть смысла жизни человека, а для фирмы, АО и других хозяйствующих субъектов — возможного дохода, прибыли.
Предотвращение потерь и контроль означает уберечь себя, фирму, АО от случайностей: проводить противопожарные мероприятия, следить за своим имуществом во время турпоездок, строго следовать предлагаемому туристскому маршруту и др.
Страхование с позиций рынка менеджмента означает процесс, при котором отдельные туристы или группы туристов вкладывают определенные средства (страховые взносы) в страховые компании, а в случае непредвиденных потерь (ущерба их имущественным интересам) получают определенную договором страхования компенсацию в виде страховых выплат.
Поглощение состоит в признании ущерба без возмещения его посредством страхования. Зачастую — это риск, вероятность которого достаточно мала.
Процесс управлений риском может быть разбит на 5 этапов:

1. определение цели;
2. выяснение риска;
3. оценка риска;
4. выбор метода управления риском;
5. оценка результатов.

Обратите внимание на наши тренинговые программы:

• Анализ проблем. Принятие решений
• Управление проектами
• Управление изменениями