Комментарий к ФЗ об охране окружающей среды

Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 ноября 2005 года
Е.Н. АБАНИНА, О.В. ЗЕНЮКОВА, Е.А. СУХОВА
Сведения об авторах:
Сухова Елена Александровна — к.ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Абанина Елена Николаевна — к.ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Зенюкова Ольга Викторовна — к.ю.н., доцент кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Предлагаемое издание является первым комплексным постатейным комментарием к Федеральному закону от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды».
В работе особое внимание уделено практическому применению норм Закона, комментарий отдельных статей основан не только на анализе актов экологического законодательства, но и на реальных ситуациях, возникающих в процессе правоприменения. В комментарии использованы федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, конкретизирующие отдельные положения Закона. Учтены и использованы материалы постановлений Верховного суда, а также нормы международного права.
Издание предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений, работников исполнительных, представительных и правоохранительных органов, для всех, кто проявляет интерес и занимается решением вопросов в области охраны окружающей среды.
При подготовке настоящего издания использованы акты законодательства и нормативно-правовые акты по состоянию на 1 ноября 2005 года.
10 января 2002 года N 7-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ»
Принят
Государственной Думой
20 декабря 2001 года
Одобрен
Советом Федерации
26 декабря 2001 года
(в ред. Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной .
———————————
См.: Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.
Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья человека настоятельно требует нового теоретического осмысления. Как отмечает С.А. Боголюбов, критика ране действовавшего Закона РФ N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» началась едва ли не сразу после его принятия 19 декабря 1991 г.; уже само его подписание и опубликование затянулись почти на три месяца. Оснований для разработки проекта нового Закона виделось и называлось более чем достаточно:
большое число содержащихся в Законе 1991 г. декларативных положений (хотя и меньшее, чем в Законе об охране природы 1960 г.);
необходимость учесть стратегическое изменение после октября 1993 г. полномочий, в том числе экологических, у законодательных и представительных органов государственной власти и у появившихся органов местного самоуправления;
роспуск Союза ССР и иные социально-экономические и политико-правовые изменения и реформы в стране;
необходимость узаконения в прямом и переносном смыслах оценки воздействия на окружающую среду и более подробного регулирования государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных объектов и производств.
Согласно пояснительной записке, приложенной к варианту проекта нового закона, представленного к первому чтению, в государственном устройстве России произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Была принята Конституция РФ, в соответствии с которой прекратили свое существование целый ряд общественно-политических институтов, значительно расширились функции Правительства РФ и федеральных органов государственной власти в целом; принят целый блок законов, составляющих законодательную основу жизни общества.
Действительно, ранее действовавший Закон «Об охране окружающей природной среды», принятый в других общественно-политических и экономических условиях, объективно устарел, поскольку не содержал норм, регулирующих те виды отношений, которые сложились в области охраны окружающей среды в последние годы. По мнению специалистов, необходимо было урегулировать отношения по учету экологического фактора в приватизации и других ситуациях смены собственника, по ведению экологического страхования, экологического аудита, экологической сертификации и ряд других сфер.
Как известно, вначале речь шла о создании новой редакции Закона 1991 г., именно в такой версии Проект длительное время разрабатывался в Правительстве РФ, затем в Комитете по экологии Государственной Думы РФ и был принят в первом чтении (Постановление Государственной Думы РФ от 13 октября 2000 г. N 709-III ГД «О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»). Во втором чтении Проект был принят уже как новый федеральный закон и с другим названием (Постановление Государственной Думы РФ от 18 октября 2001 г. N 1984-III ГД «О проекте Федерального закона N 90032190-3 «Об охране окружающей среды»). 20 декабря 2001 г. Проект при обсуждении был возвращен к процедуре второго чтения и в этот же день принят во втором и в третьем, окончательном, чтении.
Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ устанавливает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды, поэтому в преамбуле комментируемого Закона воспроизведено конституционное право каждого человека — право на благоприятную окружающую среду. Как известно, окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды.
Заметим, что праву каждого человека на благоприятную окружающую среду сопутствует его обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (то есть предусматриваются два вида обязанностей по отношению к природной среде: «сохранять» ее и «бережно относиться» к ней). В Конституции РФ особо выделяется обязанность граждан не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами.
В зависимости от объекта охраны можно выделить три направления воздействия на природу:
консервативное (максимальное невмешательство в природу), что характерно, например, для режима заповедников;
организация рационального использования (земли сельскохозяйственного назначения и др.);
оздоровление и улучшение окружающей человека среды (например, в населенных пунктах) .
———————————
См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев.
Характер возникающих обязанностей различается в зависимости от субъектов. Так, для физических лиц основная обязанность заключается в воздержании от действий, которые могут причинить вред природе (не охотиться и не ловить рыбу в периоды, когда это запрещено, в местах, где это запрещено, не осуществлять сбор растений и отлов животных, занесенных в Красную книгу и т.п.). Лишь на некоторых из этой категории лиц законом возлагается обязанность осуществления активных действий (например, обязанность собственников и пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать их загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.), далее — ЗК РФ).
На организации разного рода, в первую очередь на субъекты промышленной и сельскохозяйственной деятельности, а также строительные организации, кроме обязанностей пассивного характера (воздержаться от действий, наносящих вред природе), возлагается и комплекс позитивных обязанностей. Они связаны с предупреждением такого вреда (строительство и надлежащая эксплуатация очистных сооружений, контроль за состоянием находящихся в пользовании природных объектов и соблюдением установленных экологических нормативов, устранение нанесенного хозяйственной деятельностью вреда и проч.).
Особое место в системе возникающих правоотношений принадлежит государству. С одной стороны, оно выступает как один из субъектов, несущих установленные комментируемым Законом обязанности. С другой — оно в рамках возникающих правоотношений является управомоченной стороной, имеющей право требовать от всех остальных субъектов исполнения ими соответствующих обязанностей. И, наконец, оно выступает в качестве гаранта всех конкретных правоотношений, существующих в экологической сфере. При этом соответствующие обязанности и права несут как Российская Федерация, так и ее субъекты, поскольку в соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции РФ «природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории» относятся к их совместному ведению.
Закрепляя право каждого на благоприятную окружающую среду, государство тем самым берет на себя обязательства обеспечивать это право. В связи с этим далее в преамбуле закрепляется, что Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как на важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
В преамбуле Закона также закрепляется цель определения в нем правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды — удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
В философском понимании цель, будучи одним из элементов поведения и сознательной деятельности человека, рассматривается как элемент, характеризующий предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств. Цель — «высшая форма интеграции частных человеческих действий, усилий в составе культурных целостностей, в рамках которых они приобретают свой смысл и назначение, складываются в некоторую последовательность или систему . Слово «цель» означает «предмет, стремление, то, что надо, желательно осуществить» .
———————————
См.: Философский энциклопедический словарь / Под редакцией Л.Ф. Ильичева, П.Н. Федосеева. М., 1983.
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 870.
Таким образом, цель удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является неким эталоном, образцом, к которому необходимо стремиться, на который ориентировано экологическое законодательство нашего государства.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия. Комментарий к статье 1

Статья 2. Законодательство в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 2

Статья 3. Основные принципы охраны окружающей среды. Комментарий к статье 3

Статья 4. Объекты охраны окружающей среды. Комментарий к статье 4

Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Комментарий к статье 5

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Комментарий к статье 6

Статья 7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Комментарий к статье 7

Статья 8. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 8

Статья 9. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Комментарий к статье 9

Статья 10. Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления. Комментарий к статье 10

Статья 11. Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 11

Статья 12. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 12

Статья 13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду. Комментарий к статье 13

Статья 14. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 14

Статья 15. Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды. Комментарий к статье 15

Статья 16. Плата за негативное воздействие на окружающую среду. Комментарий к статье 16

Статья 17. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды. Комментарий к статье 17

Статья 18. Экологическое страхование. Комментарий к статье 18

Статья 19. Основы нормирования в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 19

Статья 20. Требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 20

Статья 21. Нормативы качества окружающей среды. Комментарий к статье 21

Статья 22. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Комментарий к статье 22

Статья 23. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Комментарий к статье 23

Статья 24. Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение. Комментарий к статье 24

Статья 25. Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду. Комментарий к статье 25

Статья 26. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. Комментарий к статье 26

Статья 27. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Комментарий к статье 27

Статья 28. Иные нормативы в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 28

Статья 29. Государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 29

Статья 30. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 30

Статья 31. Экологическая сертификация. Комментарий к статье 31

Статья 32. Проведение оценки воздействия на окружающую среду. Комментарий к статье 32

Статья 33. Экологическая экспертиза. Комментарий к статье 33

Статья 34 комментируемого Закона содержит общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Статьи 35 — 39 Закона конкретизируют эти требования; каждая статья посвящена требованиям в области охраны окружающей среды на различных стадиях производственного процесса: размещение (ст. 35), проектирование (ст. 36), строительство и реконструкция (ст. 37), ввод в эксплуатацию (ст. 38), эксплуатация и вывод из эксплуатации (ст. 39) зданий, строений, сооружений и иных объектов.. Поэтому представляется возможным объединить указанные статьи и прокомментировать их вместе в логической последовательности в зависимости от этапа деятельности.

Статья 40. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики. Комментарий к статье 40

Статья 41. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники. Комментарий к статье 41

Статья 42. Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения. Комментарий к статье 42

Статья 43. Требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Комментарий к статье 43

Статья 44. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений. Комментарий к статье 44

Статья 45. Требования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств. Комментарий к статье 45

Статья 46. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Комментарий к статье 46

Статья 47. Требования в области охраны окружающей среды при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов. Комментарий к статье 47

Статья 48. Требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов. Комментарий к статье 48

Статья 49. Требования в области охраны окружающей среды при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Комментарий к статье 49

Статья 50. Охрана окружающей среды от негативного биологического воздействия. Комментарий к статье 50

Статья 51. Требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Комментарий к статье 51

Статья 52. Требования в области охраны окружающей среды при установлении защитных и охранных зон. Комментарий к статье 52

Статья 53. Требования в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества. Комментарий к статье 53

Статья 54. Охрана озонового слоя атмосферы. Комментарий к статье 54

Статья 55. Охрана окружающей среды от негативного физического воздействия. Комментарий к статье 55

Статья 56. Меры воздействия при нарушении природоохранных требований. Комментарий к статье 56

Статья 57. Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций. Комментарий к статье 57

Статья 58. Меры охраны природных объектов. Комментарий к статье 58

Статья 59. Правовой режим охраны природных объектов. Комментарий к статье 59

Статья 60. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов. Комментарий к статье 60

Статья 61. Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений. Комментарий к статье 61

Статья 62. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения почв. Комментарий к статье 62

Статья 63. Организация государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга). Комментарий к статье 63

Статья 64. Задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля). Комментарий к статье 64

Статья 65. Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль). Комментарий к статье 65

Статья 66. Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 66

Статья 67. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль). Комментарий к статье 67

Статья 68. Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) и общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль). Комментарий к статье 68

Статья 68.1. Права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 68.1

Статья 69. Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Комментарий к статье 69

Статья 70. Научные исследования в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 70

Статья 71. Всеобщность и комплексность экологического образования. Комментарий к статье 71

Статья 72. Преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях. Комментарий к статье 72

Статья 73. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Комментарий к статье 73

Статья 74. Экологическое просвещение. Комментарий к статье 74

Статья 75. Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 75

Статья 76. Разрешение споров в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 76

Статья 77. Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде. Комментарий к статье 77

Статья 78. Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 78

Статья 79. Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 79

Статья 80. Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 80

Статья 81. Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Комментарий к статье 81

1. Утвердить прилагаемую Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года.

2. Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок утвердить план мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года.

3. Признать утратившим силу Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 6, ст. 436).

4. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Президент Российской Федерации

В. Путин

Москва, Кремль
19 апреля 2017 года
№ 176

УТВЕРЖДЕНА
Указом Президента
Российской Федерации
от 19 апреля 2017 г. № 176

Стратегияэкологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года

1. Экологическая безопасность Российской Федерации (далее — экологическая безопасность) является составной частью национальной безопасности. Настоящая Стратегия — документ стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определяющий основные вызовы и угрозы экологической безопасности, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности.

2. Правовую основу настоящей Стратегии составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и другие федеральные законы, Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., и иные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации.

3. Настоящая Стратегия является основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях.

4. Достижение целей экологической безопасности осуществляется путем проведения единой государственной политики, направленной на предотвращение и ликвидацию внутренних и внешних вызовов и угроз экологической безопасности.

II. Оценка текущего состояния экологической безопасности

5. Состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточены большая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья (составляет около 15 процентов территории страны), оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам.

6. Сохраняются угрозы экологической безопасности несмотря на принимаемые меры по снижению уровней воздействия на окружающую среду химических, физических, биологических и иных факторов, по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая аварийные ситуации на опасных производственных объектах, по адаптации отраслей экономики к неблагоприятным изменениям климата.

7. Окружающая среда в городах и на прилегающих к ним территориях, где проживает 74 процента населения страны, подвергается существенному негативному воздействию, источниками которого являются объекты промышленности, энергетики и транспорта, а также объекты капитального строительства. В городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха проживает 17,1 млн. человек, что составляет 17 процентов городского населения страны.

8. Ситуация с качеством воды в водных объектах продолжает оставаться неблагоприятной, в первую очередь вследствие сбросов промышленных и бытовых сточных вод, поверхностных стоков вод с сельскохозяйственных угодий. Так, 19 процентов сточных вод сбрасывается в водные объекты без очистки, 70 процентов — недостаточно очищенными и только 11 процентов — очищенными до установленных нормативов допустимых сбросов. Сброс неочищенных и недостаточно очищенных сточных вод является причиной загрязнения поверхностных и подземных вод, накопления в донных отложениях загрязняющих веществ, деградации водных экосистем. Это приводит к тому, что от 30 до 40 процентов населения страны регулярно пользуются водой, не соответствующей гигиеническим нормативам. Вследствие загрязнения питьевой воды химическими веществами и микроорганизмами увеличивается риск смертности (в среднем на 11 тыс. случаев ежегодно) и заболеваемости населения (в среднем на 3 млн. случаев ежегодно).

9. Практически во всех регионах страны сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв. Основными негативными процессами, приводящими к деградации земель, почв, изменению среды обитания растений, животных и других организмов, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, переувлажнение, засоление и осолонцевание почв. Более половины общей площади сельскохозяйственных угодий страны подвержено этим процессам. Не выполняются в установленные сроки мероприятия по рекультивации земель, нарушенных при строительстве, а также при разработке месторождений полезных ископаемых. Общая площадь загрязненных земель, находящихся в обороте, составляет около 75 млн. гектаров. Площадь нарушенных земель, утративших свою хозяйственную ценность или оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, составляет более 1 млн. гектаров. Опустынивание земель в той или иной мере наблюдается в 27 субъектах Российской Федерации на территории площадью более 100 млн. гектаров.

10. Свыше 30 млрд. тонн отходов производства и потребления накоплено в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности. По итогам инвентаризации территорий выявлено 340 объектов накопленного вреда окружающей среде, являющихся источником потенциальной угрозы жизни и здоровью 17 млн. человек.

11. Ежегодно образуется примерно 4 млрд. тонн отходов производства и потребления, из которых 55-60 млн. тонн составляют твердые коммунальные отходы. Увеличивается количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а размещаются на полигонах и свалках, что приводит к выводу продуктивных сельскохозяйственных угодий из оборота. Около 15 тыс. санкционированных объектов размещения отходов занимают территорию общей площадью примерно 4 млн. гектаров, и эта территория ежегодно увеличивается на 300 — 400 тыс. гектаров.

12. Сохраняется повышенное радиоактивное загрязнение территорий вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС в 1986 году, аварии на производственном объединении «Маяк» в 1957 году, деятельности организаций ядерно-топливного цикла и организаций ядерного оружейного комплекса, а также вследствие локальных радиоактивных выпадений после проведения испытаний ядерного оружия.

13. Существенную опасность представляют разливы нефти и нефтепродуктов, что приводит к длительному негативному воздействию на окружающую среду в районах добычи нефти, транспортировки, перевалки и хранения нефти и нефтепродуктов, особенно в Арктической зоне Российской Федерации.

14. По данным государственной наблюдательной сети, на территории Российской Федерации за год регистрируется в среднем около 950 опасных гидрометеорологических явлений (наводнения, засуха, сильный ветер, сильные осадки и другое), наносящих значительный ущерб отраслям экономики и жизнедеятельности населения. Такие явления зачастую становятся источником чрезвычайных ситуаций природного характера (в последние годы более 80 процентов случаев). По экспертным оценкам, материальный ущерб от опасных гидрометеорологических явлений в отдельные годы может достигать 1 процента валового внутреннего продукта.

15. Наблюдаемые опасные геологические явления (землетрясения, вулканическая деятельность, оползни), гляциологические и геокриологические процессы (сходы лавин и ледников, разрушение вечной мерзлоты) наряду с лесными пожарами и опасными процессами биогенного характера (эпидемии, вызванные распространением природно-очаговых заболеваний, в том числе связанных с переносом возбудителей таких заболеваний мигрирующими животными) становятся источником чрезвычайных ситуаций природного характера, число пострадавших от которых ежегодно составляет 100 — 200 тыс. человек.

16. Сохраняется высокий уровень износа (более 60 процентов) основных фондов опасных производственных объектов. Доля аварийных гидротехнических сооружений составляет около 5 процентов. В условиях отсутствия возможности глобальной модернизации экономики возрастает роль безопасной эксплуатации таких объектов, в том числе мелиоративных систем и гидротехнических сооружений.

17. Неблагоприятная окружающая среда является причиной ухудшения здоровья и повышения смертности населения, особенно той его части, которая проживает в промышленных центрах и вблизи производственных объектов.

18. По экспертным оценкам, ежегодно экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды и связанными с ним экономическими факторами, без учета ущерба здоровью людей, составляют 4-6 процентов валового внутреннего продукта.

III. Вызовы и угрозы экологической безопасности

19. К глобальным вызовам экологической безопасности относятся:

а) последствия изменения климата на планете, которые неизбежно отражаются на жизни и здоровье людей, состоянии животного и растительного мира, а в некоторых регионах становятся ощутимой угрозой для благополучия населения и устойчивого развития;

б) рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов, что на фоне глобализации экономики приводит к борьбе за доступ к природным ресурсам и оказывает негативное воздействие на состояние национальной безопасности Российской Федерации;

в) негативные последствия ухудшения состояния окружающей среды, включая опустынивание, засуху, деградацию земель и почв;

г) сокращение биологического разнообразия, что влечет за собой необратимые последствия для экосистем, разрушая их целостность.

20. К внутренним вызовам экологической безопасности относятся:

а) наличие густонаселенных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения окружающей среды и деградацией природных объектов;

б) загрязнение атмосферного воздуха и водных объектов вследствие трансграничного переноса загрязняющих, в том числе токсичных и радиоактивных, веществ с территорий других государств;

в) высокая степень загрязнения и низкое качество воды значительной части водных объектов, деградация экосистем малых рек, техногенное загрязнение подземных вод в районах размещения крупных промышленных предприятий;

г) увеличение объема образования отходов производства и потребления при низком уровне их утилизации;

д) наличие значительного количества объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе территорий, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению;

е) усиление деградации земель и почв, сокращение количества видов растений;

ж) сокращение видового разнообразия животного мира и численности популяций редких видов животных;

з) высокая степень износа основных фондов опасных производственных объектов и низкие темпы технологической модернизации экономики;

и) низкий уровень разработки и внедрения экологически чистых технологий;

к) существенная криминализация и наличие теневого рынка в сфере природопользования;

л) недостаточное финансирование государством и хозяйствующими субъектами мероприятий по охране окружающей среды;

м) нецелевое и неэффективное использование средств, поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, возмещения вреда, причиненного окружающей среде, административных штрафов и других экологических платежей и налогов;

н) низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения.

21. Внешними угрозами экологической безопасности являются трансграничные загрязнение атмосферного воздуха, лесные пожары, перераспределение стока трансграничных водотоков, создание препятствий для миграции животных, в том числе водных, несанкционированная добыча (вылов) водных биологических ресурсов, отстрел мигрирующих видов животных, перемещение на территорию Российской Федерации зараженных организмов, способных вызвать эпидемии (эпизоотии, эпифитотии) различного масштаба.

22. На фоне усиления глобальной конкуренции возможны ведение экологически неоправданной хозяйственной и иной деятельности и попытки размещения на территории Российской Федерации экологически опасных производств, а также отходов производства и потребления недобросовестными иностранными или транснациональными бизнес-структурами. Высока вероятность импорта продукции, представляющей повышенную опасность для окружающей среды, жизни и здоровья людей, как в товарном виде, так и после утраты потребительских свойств.

23. В условиях проведения в отношении Российской Федерации политики сдерживания формируется угроза ограничения доступа к иностранным экологически чистым инновационным технологиям, материалам и оборудованию.

IV. Цели, основные задачи, приоритетные направления и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности

24. Целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

25. Для достижения указанных в пункте 24 настоящей Стратегии целей с учетом вызовов и угроз экологической безопасности должны быть решены следующие основные задачи:

а) предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, повышение качества воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем;

б) предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах и иных населенных пунктах;

в) эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления;

г) ликвидация накопленного вреда окружающей среде;

д) предотвращение деградации земель и почв;

е) сохранение биологического разнообразия, экосистем суши и моря;

ж) смягчение негативных последствий воздействия изменений климата на компоненты природной среды.

26. Решение основных задач в области обеспечения экологической безопасности должно осуществляться по следующим приоритетным направлениям:

а) совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности;

б) внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств;

в) развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии утилизации, в том числе повторного применения, таких отходов;

г) повышение эффективности осуществления контроля в области обращения радиационно, химически и биологически опасных отходов;

д) строительство и модернизация очистных сооружений, а также внедрение технологий, направленных на снижение объема или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов загрязняющих веществ в водные объекты;

е) минимизация (снижение до установленных нормативов) рисков возникновения аварий на опасных производственных объектах и иных чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

ж) повышение технического потенциала и оснащенности сил, участвующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

з) ликвидация негативных последствий воздействия антропогенных факторов на окружающую среду, а также реабилитация территорий и акваторий, загрязненных в результате хозяйственной и иной деятельности;

и) минимизация ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых;

к) сокращение площади земель, нарушенных в результате хозяйственной и иной деятельности;

л) осуществление эффективных мер по сохранению и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе лесных, охотничьих и водных биологических ресурсов, по сохранению экологического потенциала лесов;

м) расширение мер по сохранению биологического разнообразия, в том числе редких и исчезающих видов растений, животных и других организмов, среды их обитания, а также развитие системы особо охраняемых природных территорий;

н) создание и развитие системы экологических фондов;

о) активизация фундаментальных и прикладных научных исследований в области охраны окружающей среды и природопользования, включая экологически чистые технологии;

п) развитие системы экологического образования и просвещения, повышение квалификации кадров в области обеспечения экологической безопасности;

р) углубление международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и природопользования с учетом защиты национальных интересов.

27. Основными механизмами реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются:

а) принятие мер государственного регулирования выбросов парниковых газов, разработка долгосрочных стратегий социально-экономического развития, предусматривающих низкий уровень выбросов парниковых газов и устойчивость экономики к изменению климата;

б) формирование системы технического регулирования, содержащей требования экологической и промышленной безопасности;

в) проведение стратегической экологической оценки проектов и программ развития Российской Федерации, макрорегионов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также экологической экспертизы и экспертизы проектной документации, экспертизы промышленной безопасности;

г) лицензирование видов деятельности, потенциально опасных для окружающей среды, жизни и здоровья людей;

д) нормирование и разрешительная деятельность в области охраны окружающей среды;

е) внедрение комплексных экологических разрешений в отношении экологически опасных производств, использующих наилучшие доступные технологии;

ж) применение системы сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха для территорий (их частей) городов и иных населенных пунктов с учетом расположенных на этих территориях стационарных и передвижных источников загрязнения окружающей среды;

з) ведение Красной книги Российской Федерации и красных книг субъектов Российской Федерации;

и) реализация стратегий сохранения редких и исчезающих видов растений, животных и других организмов;

к) управление системой особо охраняемых природных территорий;

л) повышение эффективности государственного экологического надзора, производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственного экологического контроля), общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) и государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в том числе в отношении объектов животного и растительного мира, земельных ресурсов;

м) повышение эффективности надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных Российской Федерацией полномочий в области охраны и использования объектов животного мира;

н) государственный санитарно-эпидемиологический надзор и социально-гигиенический мониторинг;

о) создание системы экологического аудита;

п) стимулирование внедрения наилучших доступных технологий, создание удовлетворяющих современным экологическим требованиям и стандартам объектов, используемых для размещения, утилизации, переработки и обезвреживания отходов производства и потребления, а также увеличение объема повторного применения отходов производства и потребления за счет субсидирования и предоставления налоговых и тарифных льгот, других форм поддержки;

р) использование программного подхода в области охраны окружающей среды и природопользования;

с) создание и развитие государственных информационных систем, обеспечивающих федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды и об источниках негативного воздействия на нее, включая государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), единую государственную информационную систему учета отходов от использования товаров;

т) обеспечение населения и организаций информацией об опасных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлениях, о состоянии окружающей среды и ее загрязнении.

V. Механизмы оценки состояния экологической безопасности и контроля за реализацией настоящей Стратегии

28. Оценка состояния экологической безопасности осуществляется с использованием следующих основных индикаторов (показателей):

а) доля территории Российской Федерации, не соответствующей экологическим нормативам, в общей площади территории Российской Федерации;

б) доля населения, проживающего на территориях, на которых состояние окружающей среды не соответствует нормативам качества, в общей численности населения Российской Федерации;

в) доля населения, проживающего на территориях, на которых качество питьевой воды не соответствует санитарным нормам, в общей численности населения Российской Федерации;

г) соотношение объема выбросов парниковых газов в текущем году с объемом указанных выбросов в 1990 году;

д) объем образованных отходов I класса опасности на единицу валового внутреннего продукта;

е) объем образованных отходов II класса опасности на единицу валового внутреннего продукта;

ж) объем образованных отходов III класса опасности на единицу валового внутреннего продукта;

з) объем образованных отходов IV класса опасности на единицу валового внутреннего продукта;

и) объем образованных отходов V класса опасности на единицу валового внутреннего продукта;

к) доля утилизированных и обезвреженных отходов I класса опасности в общем объеме образованных отходов I класса опасности;

л) доля утилизированных и обезвреженных отходов II класса опасности в общем объеме образованных отходов II класса опасности;

м) доля утилизированных и обезвреженных отходов III класса опасности в общем объеме образованных отходов III класса опасности;

н) доля утилизированных и обезвреженных отходов IV класса опасности в общем объеме образованных отходов IV класса опасности;

о) доля утилизированных и обезвреженных отходов V класса опасности в общем объеме образованных отходов V класса опасности;

п) доля ликвидированных объектов накопленного вреда окружающей среде в общем объеме таких объектов;

р) доля нарушенных земель в общей площади территории Российской Федерации;

с) доля особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения в общей площади территории Российской Федерации;

т) доля территорий, занятых лесами, в общей площади территории Российской Федерации.

29. Контроль за реализацией настоящей Стратегии осуществляется путем определения оптимальных значений индикаторов (показателей) состояния экологической безопасности и оценки достижения этих значений. Результаты оценки достижения значений указанных индикаторов (показателей) представляются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в Правительство Российской Федерации и отражаются в ежегодном докладе Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации Президенту Российской Федерации о состоянии национальной безопасности государства и мерах по ее укреплению.

30. Перечень индикаторов (показателей) состояния экологической безопасности может уточняться по результатам контроля за реализацией настоящей Стратегии и в процессе развития нормативно-правовой базы Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования.

VI. Результаты реализации настоящей Стратегии, источники и механизмы ее ресурсного обеспечения

31. Результатами реализации настоящей Стратегии должны стать обеспечение экологической безопасности (включая сохранение и восстановление природной среды), качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности, обеспечение гидрометеорологической безопасности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

32. Основными инструментами реализации настоящей Стратегии являются государственные программы Российской Федерации и непрограммные направления деятельности, государственные программы субъектов Российской Федерации и муниципальные программы, разработанные с учетом настоящей Стратегии. Финансирование мероприятий, предусмотренных настоящей Стратегией, осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, предусмотренных на реализацию указанных программ на соответствующий год, а также за счет внебюджетных источников.

33. Содействие государства в реализации задач, определенных настоящей Стратегией, на территориях отдельных субъектов Российской Федерации или в интересах отдельных промышленных предприятий может осуществляться с использованием различных финансовых или нефинансовых схем и механизмов.

VII. Задачи, функции и порядок взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в целях реализации настоящей Стратегии

34. Реализация настоящей Стратегии осуществляется путем проведения государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности.

35. Государственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и проводится федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Граждане и общественные объединения участвуют в проведении государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

36. Основные направления, цели и приоритеты обеспечения экологической безопасности определяются Президентом Российской Федерации.

37. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в рамках своих конституционных полномочий осуществляют законодательное регулирование в сфере экологической безопасности.

38. Правительство Российской Федерации организует реализацию государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности и ежегодно представляет Президенту Российской Федерации доклад о состоянии экологической безопасности и мерах по ее укреплению.

39. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в реализации настоящей Стратегии в пределах своих полномочий.

40. Функции и полномочия по осуществлению мониторинга и оценки состояния экологической безопасности возлагаются на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).