Межбюджетные трансферты правовое регулирование

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование межбюджетных трансфертов»

Актуальность темы исследования.

В начале 90-х годов была сформирована современная бюджетная система Российской Федерации, представляющая собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Основными задачами повышения эффективности межбюджетных отношений до 2008 года являлось укрепление финансовой состоятельности субъектов Российской Федерации, создание системы стимулов для увеличения собственной доходной базы и улучшения качества управления финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

В концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований А до 2013 года предусмотрено продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствие с разграничением полномочий, формирование стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствование механизма предоставления межбюджетных трансфертов и формирование нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами.

Текущий этап развития бюджетной системы Российской Федерации в области межбюджетных отношений осуществляется в условиях нестабильной экономической ситуации, существенного снижения доходов субъектов Российской Федерации и ограничения возможности федерального бюджета по оказанию финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам местного самоуправления. Основным инструментом финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и

1 СЗ РФ, 17.08.2009, № 33, Ст. 4129. бюджетам местного самоуправления в настоящее время являются межбюджетные трансферты, которые вместе с налоговыми и неналоговыми доходами, а также заемными средствами являются одним из источников формирования их бюджетов.

Предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам местного самоуправления на современном этапе развития государственности в Российской Федерации обусловлено целым рядом факторов и, прежде всего — экономической несостоятельностью большинства территориальных образований, вызванной неравномерным распределением экономического потенциала.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Эффективность предоставления межбюджетных трансфертов (при условии, если сбалансированы другие элементы бюджетной системы) в межбюджетных отношениях во многом зависит от действующих принципов и критериев их распределений, т.е. от всего того, что лежит непосредственно в сфере правового регулирования отношений по предоставлению и использованию межбюджетных трансфертов. Именно в области правового регулирования межбюджетных трансфертов накопилось в действующем законодательстве немало противоречий, которые обусловлены как недостатками действующего законодательства, так и незавершенностью реформирования преобразований в области административно -территориального устройства Российской Федерации.

Межбюджетные отношения — один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции для обеспечения населения бюджетными услугами.

В этой связи совершенствование правового регулирования и оптимизация межбюджетных отношений в условиях постоянной эволюции бюджетного законодательства, а также межбюджетных трансфертов представляют особую актуальность и научную обоснованность данной работы.

Степень научной разработанности темы исследования.

Проблемами бюджетного права в российской правовой науке уделялось достаточно внимания.

Проблемы правового регулирования бюджетной системы в период интенсивных реформ были исследованы О.В. Болтиновой, Ю.А. Крохиной, А.Д. Селюковым, H.A. Шевелевой и другими.

В то же время, исследования, посвященного правовому регулированию межбюджетных трансфертов, не проводилось.

Э.Д. Соколовой, IO.JL Смирниковой, Г.П. Толстопятенко, Д.Е. Фадеева, Н.И. Химичевой, A.A. Ялбулганова и др.

В процессе исследования изучались и анализировались труды ученых не только финансового, но и конституционного и муниципального права: Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, И.И. Овчинникова, В.И. Фадеева и др.

Для более глубокого изучения сущности межбюджетных трансфертов и их правового регулирования автором были использованы труды ученых экономистов: А.Г. Аганбегяна, М.П. Афанасьева, Т.Г. Нестеренко и других.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу сущности, оснований предоставления и использования межбюджетных трансфертов бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также теоретические и практические вопросы правового регулирования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются совокупность правовых норм, регулирующих межбюджетные трансферты в Российской Федерации, а также комплекс теоретических положений по теме исследования, состояние правового регулирования межбюджетных отношений, основные направления и способы их совершенствования.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе законодательства и правоприменительной практики, а также теоретических источников в области бюджетного права и судебной практики выявить сущность межбюджетных трансфертов, систему правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, обосновать, что взаимосвязанная группа норм, регулирующая предоставление бюджетных средств уполномоченными субъектами одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской

Федерации представляет собой институт межбюджетных трансфертов в системе бюджетного права Российской Федерации.

В соответствии с обозначенной целью диссертационного исследования ставятся следующие задачи:

— рассмотрение сущности бюджета, как основной категории бюджетного права Российской Федерации;

— анализ особенностей действующего в Российской Федерации законодательства в области межбюджетных отношений;

— исследование юридической сущности и значимости института межбюджетных трансфертов в Российской Федерации;

— уточнение содержания отдельных правовых категорий в действующем бюджетном законодательстве в сфере предоставления межбюджетных трансфертов — а именно, «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты», «дотации», «субсидии», «субвенции»; выявление основных проблем и пробелов в бюджетном законодательстве Российской Федерации в части межбюджетных отношений при предоставлении межбюджетных трансфертов;

— разработка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации;

— изучение мирового опыта построения межбюджетных отношений и предоставления межбюджетных трансфертов.

Методологической основой исследования служит диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет комплексного применения методов: историко-правового анализа, системно-структурного, сравнительно-правового, статистического, формально-юридического, логико-теоретического, а также методов описания понятий и терминов, анализа, толкования, классификации.

В качестве методологической базы в настоящем исследовании используются как юридические, так и экономические теории, выработанные наукой и практикой постулаты финансово-правового и планово-бюджетного регулирования.

Эмпирической основой диссертационного исследования послужили постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации, законодательные и другие нормативные акты общефедерального значения, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, аналитические материалы и статистические документы, позволяющие оценить динамику и основные тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одной из первых комплексных работ, посвященных обоснованию института межбюджетных трансфертов в подотрасли бюджетного права Российской Федерации, а также проблемам правового регулирования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации в постреформенный период, практики их выделения из бюджета соответствующего уровня, а также разработки предложений по совершенствованию правовой основы межбюджетных трансфертов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических и практических предложениях, содержащих элементы новизны и практической значимости.

Положения, выносимые на защиту.

1. Закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее по тексту — БК РФ) определения бюджета как главного финансового плана образования, распределения и использования централизованного фонда

2 Бюджетный кодекс Российской федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823. денежных средств публично-правового образования, утверждаемого соответствующими представительными органами государственной власти или муниципального образования в форме законодательного акта для осуществления функций и исполнения расходных обязательств Российской Федерации позволит обеспечить прозрачность бюджетной деятельности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

2. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации направлена на достижение конечной основной и сопутствующей целей, а именно: а) конечная основная цель — создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов с целью реализации возложенных на них полномочий, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг, в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами; б) к сопутствующим целям относятся: законодательное разграничение расходных полномочий между уровнями власти для обеспечения эффективного и результативного расходования бюджетных ассигнований; распределение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей, перераспределение средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня, исходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.

3. Принципы формирования и реализации межбюджетных трансфертов представляют собой систему, состоящую из общеправовых и специальных принципов межбюджетных трансфертов, что позволяет выделить основополагающие начала института межбюджетных трансфертов для обеспечения сбалансирования доходной базы бюджетов Российской Федерации и выполнения расходных обязательств.

К общеправовым принципам следует отнести принципы:

— законности;

— прозрачности (открытости);

— плановости;

— организации финансового контроля.

Специальными принципами межбюджетных трансфертов являются:

— принцип сочетания интересов всех участников межбюджетных трансфертов; принцип единой методологии распределения межбюджетных трансфертов;

— принцип стимулирования увеличения доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

К специальным принципам следует отнести и ряд принципов построения современной бюджетной системы Российской Федерации, такие как: принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

— принцип самостоятельности бюджетов;

— принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

— принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и др.

Закрепление принципов межбюджетных трансфертов повысит эффективность и результативность предоставления и использования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации.

4. Дано авторское определение межбюджетных отношений как основанной на нормах бюджетного права системе взаимодействия всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также межрегионального взаимодействия субъектов РФ и межмуниципального взаимодействия муниципальных образований на соответствующих уровнях бюджетной системы, построенной на принципах бюджетного федерализма.

5. Обосновано, что межбюджетные трансферты — это самостоятельный институт бюджетного права Российской Федерации, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих публичные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивая итоговую сбалансированность (выравнивание) доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации.

6. Установлены общие формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации, закрепление которых в главе 16 БК РФ позволит четко отграничить общие формы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации и формы межбюджетных трансфертов, выделяемых из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Общими формами межбюджетных трансфертов в Российской Федерации являются:

— дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

— субсидии нижестоящим и вышестоящим бюджетам;

— субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации; бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти; местным бюджетам.

— межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам;

— иные межбюджетные трансферты.

7. Сформулированы понятия различных форм межбюджетных трансфертов в ст. 6 БК РФ:

— субсидии — это бюджетные средства, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы в бюджет нижестоящего уровня на финансирование определенных законодательными актами и целевыми программами мероприятий, на условиях долевого участия в этом финансировании, и подлежащие возврату в случае нецелевого (или с нарушением условий предоставления) их использования;

— субвенции — это бюджетные средства, выделяемые из Федерального фонда компенсаций в целях финансового обеспечения расходных обязательств государственных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

8. Целью распределения межбюджетных трансфертов является повышение возможностей субъектов Российской Федерации с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.

Автором выделяется и раскрывается три основные методики планирования межбюджетных трансфертов:

— подушевая методика;

— методика покрытия расчетного финансового разрыва;

— методика выравнивания.

9. Установлено, что целях реализации принципа прозрачности региональных и муниципальных финансов необходимо дальнейшее совершенствование дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов дотационным и высокодотационным субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, направляемых на исполнение делегированных полномочий) в объеме собственных доходов названных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.

10. В качестве мер совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации автором выдвинут ряд предложений:

— уточнить понятия и термины, используемые в ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включая новые определения понятия «бюджет», «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты»;

— включить в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятия определений «субсидии» и «субвенции»;

— главу 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации переименовать в «Межбюджетные отношения».

Теоретическая и практическая значимость настоящего диссертационного исследования заключается в комплексной разработке сущности межбюджетных трансфертов, обоснования института межбюджетных трансфертов как института бюджетного права Российской Федерации и вытекающих рекомендаций по совершенствованию норм бюджетного права.

Практическая значимость настоящей работы состоит в том, что выводы, сформулированные на основе настоящего исследования, имеют целью способствовать совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации.

Результаты настоящего диссертационного исследования могут быть использованы:

— в дальнейшей разработке и исследовании теоретических и практических проблем бюджетного права;

— в процессе преподавания учебных курсов «Финансовое право» и «Бюджетное право»;

— в нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.

Диссертационное исследование подготовлено на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, где проводилось его рецензирование и обсуждение.

Выводы и основные положения диссертационного исследования использовались в ходе проведения теоретических семинарных занятиях по финансовому и бюджетному праву в Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, получили практическую апробацию и были изложены в двух статьях.

Что означают понятия «субсидии, предоставляемые без условий передачи активов» и «субсидии с условием передачи активов» по отношению к главному распорядителю бюджетных средств, предоставляющему субсидию? Как это определяется?

11 февраля 2020

Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
Если при предоставлении межбюджетного трансферта в форме субсидии передающая сторона соглашением предусматривает целевое назначение (в том числе достижение конкретных показателей, результатов), порядок отчета перед ней по целевому назначению и иным показателям, а также при невыполнении обозначенных в соглашении условий предусмотрен возврат средств или части средств, то такую субсидию следует рассматривать как субсидию, предоставленную с условиями при передаче активов.
В противном случае, когда денежные средства перечисляются по соглашению, не имеющему конкретного целевого назначения, не предусматривающему отчета по полученным денежным средствам, в размере, указанном в соглашении (без условия возврата), можно говорить о межбюджетном трансферте, предоставленном в форме субсидии, без условий при передаче активов.

Обоснование вывода:
Стандарт «Доходы» предусматривает понятия безвозмездных поступлений (от бюджетов, а также прочих доходов от необменных операций) без условий при передаче активов и безвозмездных поступлений, предоставляемых с условиями при передаче активов. Данные понятия касаются в том числе и межбюджетных трансфертов, предоставляемых как с условиями при передаче активов, так и без них (п. 28 Стандарта «Доходы»).
Разница между этими понятиями заключается в порядке признания доходов в составе доходов от межбюджетных трансфертов текущего отчетного периода. А именно: если межбюджетные трансферты предоставляются без условий при передаче активов, то в части, относящейся к текущему периоду, они признаются доходами текущего отчетного периода по факту возникновения права на их получение. Если же межбюджетные трансферты предоставляются с условиями при передаче активов, то по факту возникновения права на их получение они признаются в бухгалтерском учете доходами будущих периодов, и только по мере выполнения установленных условий в части, относящейся к отчетному периоду, они признаются в составе доходов от межбюджетных трансфертов текущего отчетного периода.
Говоря об отражении в бюджетном учете, для ГРБС, предоставляющего межбюджетный трансферт в виде субсидии, тоже играет роль, с условием он предоставляется или без условия. Так, суммы начисленных расходов по межбюджетным трансфертам, не имеющих целевого назначения (в том числе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований), а также целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых без условий при передаче активов, отражаются в сумме перечислений, предусмотренных соглашением на текущий финансовый год. В свою очередь, операции по признанию расходов по целевым межбюджетным трансфертам, предоставляемым с условиями при передаче активов, отражаются в бюджетном учете только по выполнению условий передачи активов (абзацы 8, 9 п. 121 Инструкции N 162н).
Условия при передаче активов — это условия, устанавливаемые передающей стороной при передаче активов (предоставлении денежных средств, согласно которым будущие экономические выгоды или полезный потенциал, заложенные в передаваемых активах, должны быть использованы получателем активов по целевому назначению, включая достижение установленных результатов, при невыполнении которых передаваемые активы должны быть возвращены полностью или частично передающей стороне (п. 6 Стандарта «Доходы»). Условия при передаче активов в рамках Стандарта «Доходы» также именуются целевым назначением (п. 37 Стандарта «Доходы»).
Активом признается имущество, включая наличные и безналичные денежные средства, принадлежащее субъекту учета и (или) находящееся в его пользовании, контролируемое им в результате произошедших фактов хозяйственной жизни, от которого ожидается поступление полезного потенциала или экономических выгод (п. 36 СГС «Концептуальные основы…»). То есть, говоря про условия при передаче активов, следует рассматривать не только имущество (нефинансовые активы), но и наличные и безналичные денежные средства (финансовые активы).
Так, субсидия на иные цели, предоставляемая в соответствии с абзацем 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, является примером доходов будущих периодов от безвозмездных поступлений от бюджетов, полученных с условиями при передаче активов (письмо Минфина России от 22.04.2019 N 02-06-10/29355). Признание доходов от безвозмездных поступлений субсидии бюджетным или автономным учреждениям на иную цель в составе доходов текущего финансового года осуществляется по факту выполнения условий (достижения цели), установленных соглашением, заключенным между органом-учредителем и учреждением, в соответствии с которым была предоставлена указанная субсидия. Информация о достижении цели, подтвержденная соответствующими документами (отчетами), формируется в соответствии с условиями предоставления субсидии на иную цель, определенными согласно абзацу 4 п. 1 ст. 78.1 БК РФ (письмо Минфина России от 14.06.2019 N 02-06-10/43748).
В свою очередь, орган-учредитель, предоставляющий субсидию на иные цели, при перечислении субсидии отражает увеличение дебиторской задолженности на счете 206 41 или 206 81. Пока учреждение не отчитается о достижении целевых показателей, дебиторская задолженность должна числиться именно на счете 206 41, 206 81.
На то, что при безвозмездном предоставлении средств, в отношении которых устанавливаются условия при передаче активов, выполнение установленных при передаче активов условий подтверждается отчетом о достижении целевых показателей, специалисты финансового ведомства указывали и в письме от 29.04.2019 N 02-07-10/31748. А межбюджетный трансферт в форме субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации по соглашению, предусматривающему требование по возврату средств субсидии в федеральный бюджет, в соответствии с положениями Стандарта «Доходы» признается межбюджетным трансфертом, предоставляемым с условием при передаче активов (письмо Минфина России от 19.07.2019 N 02-07-10/54140).
Таким образом, если при предоставлении межбюджетного трансферта в форме субсидии передающая сторона соглашением предусматривает целевое назначение (в том числе достижение конкретных показателей, результатов), порядок отчета перед ней по целевому назначению и иным показателям, а также при невыполнении обозначенных в соглашении условий предусмотрен возврат средств или части средств, то такую субсидию следует рассматривать как субсидию, предоставленную с условиями при передаче активов. В противном случае, когда денежные средства перечисляются по соглашению, не имеющему конкретного целевого назначения, не предусматривающему отчета по полученным денежным средствам, в размере, указанном в соглашении (без условия возврата), можно говорить о межбюджетном трансферте, предоставленном в форме субсидии, без условий при передаче активов.

Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Киреева Анна

Контроль качества ответа:
Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ
советник государственной гражданской службы РФ 2 класса Шершнева Анна