При режиме наибольшего благоприятствования

В международных экономических отношениях и международной политике режим наибольшего благоприятствования ( НБН ) — это статус или уровень режима, предоставляемого одним государством другому в международной торговле . Этот термин означает, что страна, которая является получателем этого режима, должна номинально получать равные торговые преимущества как «страна с наибольшим благоприятствованием» от страны, предоставляющей такой режим (торговые преимущества включают низкие тарифы или высокие импортные квоты ). Фактически, страна, которой был присвоен статус НБН, не может рассматриваться перспективной страной менее выгодно, чем любая другая страна со статусом НБН. В юридических кругах ведутся споры о том, включают ли положения о НБН в двусторонних инвестиционных договорах только материально- правовые нормы или также процессуальные меры защиты. Члены Всемирной торговой организации (ВТО) соглашаются предоставить друг другу статус режима наибольшего благоприятствования. Исключения допускают преференциальный режим для развивающихся стран , региональных зон свободной торговли и таможенных союзов . Наряду с принципом национального режима режим наибольшего благоприятствования является одним из краеугольных камней торгового права ВТО .

Отношения «наиболее благоприятствуемой нации» расширяют взаимные двусторонние отношения, соблюдая нормы взаимности и недискриминации как ГАТТ, так и ВТО. В двусторонних взаимных отношениях конкретная привилегия, предоставленная одной стороной, распространяется только на другие стороны, которые отвечают на эту привилегию, в то время как в многосторонних взаимных отношениях такая же привилегия будет распространяться на группу, которая договорилась о конкретной привилегии. Недискриминационный компонент ГАТТ / ВТО применяет взаимно согласованного привилегии всем членам ГАТТ / ВТО , не в отношении их статуса в переговорах привилегия. Статус наиболее благоприятствуемой нации предоставляется международному торговому партнеру для обеспечения недискриминационной торговли между всеми странами-партнерами ВТО. Страна, которая предоставляет статус режима наибольшего благоприятствования другой стране, должна предоставлять уступки, привилегии и иммунитет в торговых соглашениях. Это первая статья Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ).

Согласно правилам Всемирной торговой организации (ВТО), страна-член не имеет права проводить различие между торговыми партнерами, и если особый статус предоставляется одному торговому партнеру, страна обязана распространить его на всех членов ВТО. Короче говоря, режим наибольшего благоприятствования — это недискриминационная торговая политика, поскольку она обеспечивает равную торговлю между всеми странами-членами ВТО, а не эксклюзивные торговые привилегии.

После изучения данной главы студент/аспирант должен:

знать механизм действия принципов недискриминации, наибольшего благоприятствования и национального режима в сфере торговли товарами; содержание принципа преференций применительно к системе ВТО; основные нормы ГАТТ, регулирующие торговлю товарами;

уметь ориентироваться в нормах и принципах, заложенных в текст ГАТТ-94; применять эти нормы и принципы;

получить навыки анализа, толкования и выбора норм и принципов, заложенных в текст ГАТТ-94, с учетом отдельных конкретных ситуаций.

Режим наибольшего благоприятствования в торговле товарами

В правовой системе ВТО наиболее важную регулятивную роль играют три принципа: 1) принцип недискриминации в торговле; 2) принцип наибольшего благоприятствования в торговле; 3) принцип предоставления национального режима в торговле. С одной стороны, каждый из этих принципов является обобщенной нормой, несущей определенное содержание; предписывает права и обязанности. С другой стороны, каждый из этих принципов представляет собой некий метод регулирования, и от государств зависит, какой из этих методов выбрать и к каким отношениям его приложить в целях более эффективного регулирования. Одно дело, когда тот или иной принцип-метод государства договорились применить только к таможенным пошлинам; другое дело – к тарифным и нетарифным мерам. Понятно, что содержательная сторона принципа-метода (набор прав и обязанностей) от этого будет меняться. Где-то применение этих принципов-методов обусловлено соглашением государств, а где-то уже становится необходимостью, императивом, международно-правовым обычаем.

В рамках ВТО объем и содержание прав и обязательств, вытекающих из каждого принципа-метода, определены в статьях ГАТТ и других соглашений «пакета ВТО»; определены и сферы/вопросы, на которые распространяется действие каждого из этих принципов.

Принцип недискриминации в торговле является частью более широкого принципа недискриминации; он имеет обычно-правовую природу и широкую сферу действия – как бы пронизывает всю сферу правового регулирования международной торговли (с соответствующими исключениями из него, закрепленными международным правом).

Суть принципа недискриминации в торговле заключается в правиле: никакому государству, иностранному товару или лицу не может быть предоставлен режим хуже того общего режима, которым пользуется любое третье государство, иностранный товар или лицо; нельзя выборочно ухудшать условия для отдельных государств, иностранных товаров или лиц.

Изначально и долгое время становления международного торгового права принцип недискриминации был основным регулятором. Государства взаимно предоставляли товарам друг друга общие для всех ставки таможенных пошлин. Впоследствии государства стали выборочно улучшать для товаров отдельных государств ставки таможенных пошлин. Возникла ситуация, когда на внутренних рынках группа товаров из одних государств находилась в зоне действия общих ставок, формально являвшихся недискриминационными; аналогичные товары из других государств попали в зону действия более благоприятного тарифного режима; он получил название режима наибольшего благоприятствования. Объективно общий – недискриминационный – режим стал превращаться в дискриминационный. Началась борьба за внедрение в международный торговый правопорядок принципа наибольшего благоприятствования как обязательного в торговле. Суть этого принципа заключается в правиле: государство-партнер, его товары и лица должны получать любое улучшение в режиме, которое предоставлено любому третьему государству, его товарам и лицам. Таким методом устраняется возможность дискриминации через постепенное выборочное предоставление наиболее благоприятного режима третьим государствам, их товарам и лицам. Принцип недискриминации перекрывает возможность дискриминации на «нижнем» уровне, а принцип наибольшего благоприятствования – на «высшем».

Рекомендации о взаимном предоставлении РНБ содержались в резолюциях международных экономических конференций 1922, 1927 гг. (Женева), 1933 г. (Лондон); вопрос о необходимости использования в международной торговле принципа наибольшего благоприятствования ставился в 1930-х гг. в рамках Лиги Наций. В 1928–1936 гг. несколько докладов на эту тему было подготовлено Экономическим комитетом Лиги Наций, а в 1934 и 1936 гг. – Институтом международного права. Наконец, принцип наибольшего благоприятствования нашел закрепление в Гаванской хартии и в тексте ГАТТ-47, был подтвержден в актах ЮНКТАД (1964), в Хартии экономических прав и обязанностей государств (1974), в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1975 г.

В 1967 г. Комиссия международного права ООН по рекомендации Генеральной ассамблеи приступила к изучению этой проблемы как аспекта права международных договоров. В 1976 г. Комиссия подготовила и приняла в первом чтении, а в 1978 г. – во втором чтении Проект статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации. Проект был представлен ГА ООН с предложением рекомендовать его государствам-членам в целях заключения многосторонней конвенции, однако ГА ООН оставила проект без движения. Несмотря на это Проект представляет собой документ исключительной ценности как сборник норм и принципов договорного и обычно-правового происхождения, образующих международно-правовой институт наибольшего благоприятствования. Каждая норма Проекта подкреплена официальными комментариями государств, мнением известных ученых – юристов-международников – с мировым именем. В ходе работы над проектом высказывалось суждение: развитие международной практики может привести к тому, что государства получат право притязать на предоставление РНБ (другими словами, предоставление РНБ станет обязательным). Можно считать, что в международной торговой системе именно это и произошло.

Сегодня двуединство принципа недискриминации и принципа наибольшего благоприятствования в торговле являются обязательным условием нормальных торговых отношений. Закрепление этих принципов в соглашениях ВТО превратило их в принципы императивные, принципы jus cogens применительно к предусмотренным сферам отношений. Соответственно, непредоставление соответствующих режимов является правонарушением. Такое же положение сохраняется и применительно к торговле с участием государств, не являющихся членами ВТО; для них данные принципы – обязательны в силу международно-правового обычая.

В тексте ГАТТ (преамбула) указано, что государства-участники должны устранить дискриминационный режим в международной торговле. В ст. XIII прямо закрепляется недискриминационное применение количественных ограничений: государства не должны применять запреты или ограничения на ввоз/ вывоз товара из любой страны/территории, если такой ввоз/ вывоз не запрещен либо не ограничен из всех третьих стран подобным же образом. В ст. XVII говорится, что государственные торговые предприятия в своих операциях, касающихся внутренней и внешней торговли, должны действовать в рамках общего недискриминационного режима так же, как действуют частные коммерсанты.

Содержание принципа недискриминации в торговле составляют: обязанность не применять к иностранным товарам, иностранным физическим/юридическим лицам одного государства менее благоприятный режим, чем к товарам и лицам любого третьего государства; не допускать различий между ними в ущерб отдельному государству/государствам; не выдвигать дополнительных ущемляющих условий произвольно и выборочно; обязанность государств в случае правомерного применения ограничений использовать их недискриминационно; право предоставлять иностранным товарам, иностранным физическим/юридическим лицам какого-либо государства-партнера более благоприятные условия по сравнению с общим недискриминационным режимом; право на защиту национального рынка от иностранного импорта, наносящего ущерб экономике, путем принятия законных ограничительных мер при одинаковых обстоятельствах к товарам, физическим/юридическим лицам любого государства без каких-либо различий; обязанность развивающихся стран не подвергать дискриминации развитые государства независимо от характера их экономики.

Вместе с тем следует иметь в виду, что современный экономический правопорядок, в основе которого находится система ВТО, рассчитан на взаимодействие государств с рыночной экономикой. В этом смысле он сориентирован на дискриминационный режим в отношении государств с планово-централизованной, государственно-монополистической экономикой, хотя в эпоху глобализации, интеграции и сопровождающей их конвергенции таких государств становится все меньше.

Принцип наибольшего благоприятствования закреплен в ст. I ГАТТ. Она гласит:

В отношении таможенных пошлин и сборов всякого рода, налагаемых на ввоз и вывоз или в связи с ними, или на перевод за границу платежей за импорт или экспорт, а также в отношении метода взимания таких пошлин и сборов и в отношении всех правил регулирования и формальностей в связи с ввозом или вывозом… любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставляемые любой договаривающейся стороной в отношении любого товара, происходящего из любой другой страны или предназначаемого в любую другую страну, должны немедленно и безусловно предоставляться подобному же товару, происходящему из территории всех других договаривающихся сторон или предназначенному для территории всех других Договаривающихся Сторон.

Из анализа приведенной статьи следует, что РНБ в системе ВТО применительно к международной торговле товарами распространяется на следующие вопросы:

• – таможенные пошлины на ввоз и вывоз товаров (или в связи с ними);
• – сборы всякого рода на ввоз и вывоз товаров (или в связи с ними);
• – переводы за границу платежей за импорт или экспорт;
• – методы взимания пошлин и сборов;
• – все правила регулирования ввоза и вывоза;
• – все формальности в связи с ввозом и вывозом.

Практически вся тарифная и нетарифная сфера регулирования импорта-экспорта попадает под действие принципа наибольшего благоприятствования, плюс к этому вопросы финансового обеспечения внешнеторговых контрактов (в этом вопросе международная торговая система пересекается с международной финансовой системой).

Согласно Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС) 1994 г. принцип наибольшего благоприятствования применяется также в сфере международной торговли услугами. Согласно ст. II ГАТС каждый член ВТО должен предоставить немедленно и безусловно для услуг и поставщиков услуг любого другого члена ВТО режим, не менее благоприятный, чем тот, который он предоставляет для тех же услуг и поставщиков услуг любой другой страны.

Согласно Соглашению ТРИПС применение принципа наибольшего благоприятствования, наряду с национальным режимом, предусматривается в области прав интеллектуальной собственности. Это существенная новация, поскольку ранее клаузула о наиболее благоприятствуемой нации не использовалась в сфере действия международных соглашений по вопросам защиты прав на интеллектуальную собственность.

Принцип наибольшего благоприятствования тоже не является абсолютным и ограничен действием практически таких же правомерных исключений, что и в случае с принципом экономической недискриминации. Наиболее применяемыми в международной торговой системе исключениями из принципа наибольшего благоприятствования являются следующие общепризнанные, универсальные, императивные нормы обычно-договорного характера:

• – исключаются из сферы действия принципа наибольшего благоприятствования преимущества, предоставляемые товарам и лицам в рамках приграничной торговли;
• – преимущества для развивающихся стран в рамках действия многосторонних преференциальных систем в международной торговле;
• – преимущества в отношении государств, не имеющих выхода к морю;
• – преимущества, вытекающие из участия в международных интеграционных объединениях.

Считается, что предоставление государствами РНБ в торговле должно быть взаимным и безусловным. Государства именно так и толкуют правила применения ПНБ в международной торговле. Заметным исключением являются США, которые еще в 1974 г. поправками Джексона-Вэника в закон о торговле обусловили предоставление РНБ ряду стран, в том числе СССР (а в последующем России), политическим требованием – обеспечить свободу выезда граждан из страны. Тем самым вопросы международной торговли были увязаны с проблемой, которая напрямую к международной торговле отношения не имеет. При подобной увязке происходит политизация вопроса о предоставлении РНБ и всей сферы международной торговли; это давление одной страны на другую, по сути, вмешательство во внутренние дела. Предоставление РНБ становится условным (обусловленным), и это искажает современную природу ПНБ.

Только в конце 2012 г. США отменили применение поправки Джексона-Вэника в отношении России, хотя свобода выезда существовала уже давно. Сама поправка осталась во внутреннем законодательстве США. Не свобода выезда беспокоит конгресс и администрацию США, а желание иметь в руках хоть какой-нибудь рычаг давления на Россию и некоторые другие страны, отобранные по идеологическим соображениям. Это подтверждается тем, что с отменой применения поправки Джексона-Вэника в отношении России был одновременно принят так называемый «закон Магнитского», прямо вмешивающийся в сферу судебной юрисдикции России и поставивший под «американский надзор» ряд должностных лиц нашей страны. Закон носит беспрецедентный характер, фактически распространяет волю и юрисдикцию США на российских граждан в нарушение всех норм международного права. Убрав одно – юридико-техническое – препятствие на пути торговли, США тут же возвели огромный законодательный барьер на пути укрепления российско-американского взаимодействия по всему возможному фронту отношений. Это свидетельство имперского, гегемонистского подхода к международным делам, свойственного США; это навязывание своей внутренней юрисдикции и своих ценностей мировому сообществу в ущерб международному праву. США сегодня – главный носитель международно-правового нигилизма и дискриминации по политическим мотивам.

Цель и экономический смысл

Практически любые торговые ограничения (и, как правило, меры регулирования) можно представить как дискриминацию. Например, импортные пошлины дискриминируют иностранные товары относительно местных, т.к. они облагаются дополнительным налогом. Товары, для ввоза которых требуется получение лицензии, находятся в мене выгодном положении относительно товаров, которые ввозятся свободно и поэтому также подвергаются дискриминации (то же можно сказать и об их поставщиках).

Поэтому невозможно создать справедливые и равные условия конкуренции, не решив вопрос о дискриминации. Собственно многосторонние правила применения мер регулирования можно рассматривать как правила «узаконенной» дискриминации, которая будет применяться таким образом, чтобы не вносить только неизбежные и оправданные искажения в конкурентную среду. В остальных случаях требуются универсальные правила и принципы, которые бы обеспечили недискриминационный ход торговли.

Обеспечение недискриминации сталкивается с проблемами на двух направлениях — дискриминация между отдельными странами и дискриминация между национальными и иностранными товарами, услугами, фирмами. С ними связана реализация двух важнейших принципов регулирования международной торговли, которые в целом обеспечивают ее недискриминационный характер: принцип режима наибольшего благоприятствования (РНБ) и принцип национального режима НР).

Проблема дискриминации между странами решается посредством использования режима наибольшего благоприятствования (режима наиболее благоприятствуемой нации).

Режим наибольшего благоприятствования

Режим наиболее благоприятствуемой нации означает следующее: наилучший режим, предоставляемый любой стране, должен быть предоставлен всем остальным странам. Другими словами любое преимущество, предоставляемое в отношении товара, происходящего из наиболее благоприятствуемой нации (вне зависимости от того является ли она членом ГАТТ или нет) должно быть предоставлено всем аналогичным товарам, происходящих из остальных членов. Данное положение в соответствии с ГАТТ применяется как к импортируемым, так и к экспортируемым товарам. Данное положение также применяется к услугам и поставщикам услуг в рамках Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) и к наличию и обеспечительным мерам в отношении национальных прав на интеллектуальную собственность в соответствии с Соглашением по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС).

Режим наибольшего благоприятствования накладывает существенные ограничения, так как в соответствии с ним страны не могут предоставлять преимущества «хорошим соседям» или пользоваться уникальными преимуществами от взаимных торговых уступок, согласованных с другой страной.

Однако принцип недискриминации между торговыми партнерами рассматривается как жизненно важный принцип для быстрого и справедливого распространения преимуществ от либерализации торговли (поэтому его значении в многосторонних договорах намного возрастает по сравнению с двусторонними). РНБ обладает эффектом мультипликатора, благодаря которому уступки, «выторгованные» одной или нескольким странами, трансформируются в преимущества для всех членов многостороннего соглашения. Данный принцип обеспечивает равенство возможностей для всех иностранных торговых партнеров в отношении получения преимуществ от либерализации рынков, а не только для больших государств, обладающих преимуществами в форме больших переговорных ресурсов и альтернативных рынков и способных заключать особенно выгодные двусторонние соглашения.

Предшествующие договоренности

Механизм РНБ был известнее и ранее. Впервые он встречается в договоре между Францией и Англией в середине XIX века. До Первой мировой войны обычной практикой было предоставление только обусловленного РНБ в отношении товаров некоторых торговых партнеров, так как преобладала точка зрения, что обмен уступками должен осуществляться на условиях приблизительно равного обмена (другими словами, вы предоставляете преимущество торговому партнеру в случае, если вы уверены в получении взаимных преимуществ). Однако для того чтобы работал эффект мультипликатора, РНБ должен предоставляться на безусловной основе. Тем не менее, безусловность не применялась единообразно в отношении всех элементов ГАТТ 1947. С объединением Генерального соглашения и его прилагаемых соглашений в одно единое соглашение в рамках Уругвайского раунда обусловленные обязательства в отношении РНБ стали безусловными во всех, за исключением некоторых, случаях.

Исключения до сих пор действуют в отношении необязательных соглашений с ограниченным кругом участников, в отношении развивающихся стран, а также зон свободной торговли и таможенных союзов, предусмотренных Статьей 24.

Сфера охвата

Механизм РНБ применяется прямо или косвенно практически во всех соглашениях ВТО и для подавляющего числа инструментов. Исключения составляют:

1. Региональные торговые соглашения (РТС).

2. Предоставление преференций развивающимся странам.

3. Приграничная торговля.

Принцип РНБ возник как, прежде всего, правила применения таможенных пошлин и на практике выражался в применении одинаковых ставок пошлин ко всем странам, которым предоставлен РНБ. При этом более благоприятные условия могли применяться в случаях изъятий из РНБ, например беспошлинный режим в рамках зон свободной торговли или льготный режим обмена товарами по соглашениям о приграничной и прибрежной торговле.

К настоящему времени он применяется в отношении большинства элементов многосторонних договоренностей. В частности: таможенных пошлин, правил транзита, применения налоговых инструментов, технических барьеров, количественных ограничений.

Для некоторых инструментов регулирования предусматривается селективная основа применения, в силу их природы – например антидемпинговые меры. В этом случае не требуется идентичности применения меры, однако требуется применение ее на недискриминационной основе, т.е. на основе одинаковых правил, принципов и подходов. Таким образом, и в данном случае имеет место применение принципа недискриминации, хотя и в более общей, менее конкретной форме. Принцип недискриминации проявляется здесь не в необходимости фактического применения одних и тех же мер регулирования, а в необходимости единообразной общей практики применения правил введения тех или иных ограничений. Это же относится и к таким вопросам, как применение процедур определения таможенной стоимости или станы происхождения. Нормы ГАТТ прямо указывают на необходимость практики их одинакового применения к товарам, которые происходят из всех стран-участников соглашения, хотя и не ссылаются прямо на принцип РНБ. Причины этого аналогичны рассмотренному выше случаю.

Одним из наиболее трудных и до конца не разрешимых вопросов при использовании механизма РНБ является проблема соотношения идентичности меры и обеспечения фактически равного положения участников торговли (которые сами являются различными по своим параметрам). Например, является ли дискриминационным требование о предоставлении документации на языке страны импорта или нет (на практике – нет, но фактически это ставит участников торговли в неравное положение).

Споры, в том числе в рамках ОРС ВТО

Имеется большое число споров, связанных с РНБ.

Национальный режим

В то время как РНБ запрещает дискриминацию между иностранными государствами, национальный режим запрещает дискриминацию между иностранными и отечественными товарами, услугами и поставщиками услуг, а также между иностранными и отечественными обладателями прав интеллектуальной собственности. К примеру, с момента как иностранный товар выпущен в свободное обращение таможней, в отношении него не могут применяться условия, отличные от условий, применимых к аналогичным отечественным товарам (под аналогичным товаром понимается товар, который либо полностью идентичен, либо имеет в основном схожие характеристики с рассматриваемым товаром). Таким образом, применение национального режима — предоставление иностранным товарам, услугам, капиталам, лицам правового режима, который одинаков, или не менее благоприятен, чем тот, который применяется к аналогичным отечественным товарам, услугам, капиталам, лицам.

Необходимо отметить, что «не менее благоприятный» не всегда означает одинаковый режим – вопрос в том является ли другой режим менее благоприятным для импортных товаров (по отношению к импортному товару может применяться режим лучший, чем по отношению к отечественному товару). Более того, национальный режим необязательно означает очень выгодный режим – до тех пор, пока режим, применяемый к отечественным и иностранным товарам равнозначен. Например, в ГАТС выполнение требований в отношении обязательств по национальному режиму требует, чтобы условия конкуренции для иностранных компании были не хуже, чем условия конкуренции для отечественных компаний.

Сфера охвата

Цель использования принципа национального режима — предотвратить использование в качестве протекционистской меры дискриминацию иностранных товаров (услуг, капиталов) за счет внутренних мер регулирования — внутренних налогов, правил продажи и т.п., которые не имеют прямого отношения к регулированию импорта, но могут создать условия, неблагоприятные для обращения иностранных товаров на внутреннем рынке. Это делает применение национального режима тесно взаимосвязанным с внутренним регулированием. Таким образом, применение национального режима относительно сильно вторгается в суверенитет любой страны. Поэтому применение национального режима не является универсальным. В частности, в торговле услугами ГАТС требует предоставлять национальный режим только в тех секторах услуг, по которым приняты обязательства по доступу на рынок. И в этом случае это будет являться предметом переговоров.

Изъятия – в торговле товарами национальный режим не применяется в отношении субсидий и государственных закупок. В последнем случае он применяется в рамках Соглашения по государственным закупкам, которое является соглашением с ограниченным числом участников.

Национальный режим может применяться и на двусторонней и взаимной основе – например, это часто происходит в сфере инвестиции или государственных закупок.

Применение национального режима является источником значительного числа споров.

Базовые статьи, содержащие общие положения по недискриминационным признакам.

	РНБ	Национальный режим
ГАТТ 1947	Статья I.1	Статья III. 1 и III. 4
ГАТС	Статья II	Статья XVII
ТРИПС	Статья IV	Статья III

Предоставление режима набольшего благоприятствования (РНБ, англ. MFN) означает распространение на страну, которой такой режим предоставлен любых уступок, которые были предоставлены любой третьей стране: «… любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставленные любой договаривающейся стороной в отношении любого товара, происходящего из любой другой страны или предназначенного в любую другую страну, должны немедленно и безусловно предоставляться подобному же товару, происходящему из территории всех других договаривающихся сторон, или предназначенному для территории всех других договаривающихся сторон” (ГАТТ 47, Статья I).

В соответствии с п.3.1 и 3.4 Статьи III ГАТТ 47, национальные меры в отношении товаров не должны применяться к отечественным или иностранным товаров таким образом, чтобы обеспечивать защиту отечественному производству. Товарам с территории любой договаривающейся стороны, импортируемым на территорию любой другой договаривающейся стороны, должен предоставляться режим, не менее благоприятный чем режим, предоставляемый аналогичным товарам отечественного происхождения