Принцип открытости государственной службы

Принцип открытости государственной службы и принудительная лояльность

Действующим законодательством предусмотрены различные меры, направленные на обеспечение открытости государственной службы.

Как известно, одним из основополагающих принципов государственной гражданской службы является доступность информации о гражданской службе. А.А. Гришковец полагает, что основу взаимодействия государственной службы и гражданского общества должны составлять два базисных принципа: принцип служения государству и принцип открытости и гласности в осуществлении государственной службы . В основе данного принципа лежит конституционное положение ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

По мнению А.Ф. Ноздрачева, принцип открытости гражданской службы тесно взаимосвязан с идеей ее публично-правового характера, на что, в частности, направлены нормы, предусматривающие включение в должностной регламент гражданского служащего перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административными регламентами государственных органов .

Действующим законодательством предусмотрены различные меры, направленные на обеспечение открытости государственной службы. Например, — обязательное включение представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов в состав конкурсной комиссии, в состав аттестационной комиссии и т.п.

Однако в специальной литературе уже отмечалось, что ряд других положений закона вступает в противоречие с принципом открытости гражданской службы и доступности информации о ней.

В частности, речь идет о п. 9 ч. 1 данной статьи, который запрещает гражданскому служащему разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, а также о п. 10, в соответствии с которым служащему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Как отмечали некоторые авторы, рассматриваемые выше запреты никоим образом не являются не только необходимыми, но даже и приемлемыми с точки зрения ценностей демократического общества. Лояльность, которую, безусловно, должны соблюдать государственные служащие в своей деятельности и в своих высказываниях, должна рассматриваться не в отношении корпоративных интересов государственных органов, а применительно к основам конституционного строя российского государства . В настоящее время данная проблема перешла в практическую плоскость: уже известны случаи, когда гражданских служащих увольняли в связи с нелестной оценкой деятельности руководства.

Пример

Так, например, Тарабукина Н.В. обратилась в суд с иском к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области (далее Управление) о признании увольнения незаконным, восстановлении на работе, взыскании оплаты времени вынужденного прогула и компенсации морального вреда . Приказом от 13.10.2010 руководителя Управления расторгнут служебный контракт и освобождена от замещаемой должности государственной гражданской службы Тарабукина Н.В. с 15.10.2010 за нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 Федерального закона (п. 14 ч. 1 ст. 33 Федерального Закона).

В ходе судебного заседания было установлено, что в августе 2010 г. истец направила обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, прокуратуру Свердловской области, в котором просила провести проверку деятельности Управления Роскомнадзора в связи с имеющимися фактами нарушения законодательства. По результатам проверки прокуратурой Свердловской области направлен ответ Тарабукиной Н.В., в котором указано, что часть нарушений, указанных истцом, нашли подтверждение и в адрес руководителя Управления Роскомнадзора внесено представление.

Не согласившись с результатами проверки, намереваясь привлечь внимание общественности, истец направила в Информационное агентство «У» по электронной почте обращение, в котором изложила те же факты нарушения законности. Главный редактор ИА «У» п. сообщила, что после получения письма Тарабукиной Н.В. они обратились в Роскомнадзор с официальной просьбой прокомментировать изложенные претензии.

В установленные законом сроки ответа на запрос не получили и опубликовали 22.09.2010 информационную заметку, в которой сообщили о факте обращения Тарабукиной Н.В. в прокуратуру без комментария представителя Роскомнадзора.

27.09.2010 на сайте «Р» также опубликована информационная заметка. В ответе на судебный запрос директор ООО «И» Д. сообщил, что основанием для публикации новостного сообщения являются сведения, полученные им в телефонном интервью с Тарабукиной Н.В. Допрошенный в качестве свидетеля Д. сообщил, что 22.09.2010 главный редактор переслал ему ссылку на материал на сайте «У» о борьбе Тарабукиной Н.В. со свои руководством.

С учетом этих обстоятельств суд отказал в удовлетворении требований Тарабукиной, отметив, что государственные служащие наделены особым правовым статусом и обязаны соблюдать ограничения, предусмотренные национальным законом, поскольку государство может требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых основано государство. Однако, если внимательно изучить данное решение суда, становится ясно, что сведения, сообщенные истицей, касались ее личных претензий к распределению служебной нагрузки, условий прохождения службы и др.

Какие основополагающие принципы государственного устройства оказались под угрозой в данном случае? Все очень просто: суд пришел к выводу, что «понятие деятельность государственного органа или руководителя государственного органа должна трактоваться в широком смысле слова и включать в себя не только деятельность, непосредственно направленную на выполнение функций, для которых государственный орган создан, но и организационную, кадровую деятельность». Буквально это означает, что есть два мнения: мнение начальника и неправильное, за которое законом предусмотрена возможность увольнения.

Безусловно, государственные служащие в силу своего публичного статуса обязываются к определенной сдержанности и даже лояльности. В частности, в рассмотренном выше решении суд сослался на положения Международной Конвенции «О защите прав человека и основных свобод» (Рим, 4.11.1950), согласно которым осуществление права свободно выражать свое мнение может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Однако, на наш взгляд, это слишком широкое толкование указанных конвенционных положений.

Европейский Суд, рассматривая допустимость ограничения («вмешательства») права свободы слова в соответствии с п. 2 ст. 10 Конвенции, исходит из трех позиций, трех критериев допустимости такого вмешательства:

— ограничение должно быть предусмотрено законом;

— ограничение должно преследовать правомерные цели;

— и, наконец, оно должно быть необходимо в демократическом обществе.

В частности, в деле «Фогт против Германии», исходя из этих критериев, Суд пришел к выводу, что на государственных служащих, как и на других граждан, распространяется защита, предоставляемая ст. 10 Конвенции.

К сожалению, на сегодняшний день Конституционный Суд Российской Федерации не сформулировал внятной позиции по данному вопросу, хотя такая возможность у него была.

Пример

И.В. Новиков проходил службу в органах прокуратуры Смоленской области с 19 марта 2001 года по 1 ноября 2005 года. В период службы он выступил в средствах массовой информации с заявлениями о коррупционном поведении должностных лиц руководства прокуратуры Смоленской области. По результатам названных выступлений прокуратурой Смоленской области были проведены служебные проверки. Заявления И.В. Новикова подтверждения не нашли. Результаты служебных проверок были рассмотрены на расширенном заседании коллегии прокуратуры Смоленской области, где было принято решение внести ходатайство об увольнении И.В. Новикова за совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника. Приказом прокурора Смоленской области от 1.11.2005 г. N 352 И.В. Новиков был уволен из органов прокуратуры за нарушение Присяги и совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника, на основании п. 1 ст. 41.7 и подпункта «в» п. 1 ст. 43 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».

Решением Ленинского районного суда города Смоленска от 13.06.2006 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 11.07.2006 г., заявителю отказано в удовлетворении его требования о восстановлении на службе.

Письмом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.09.2006 г. заявителю в ответ на его обращение было сообщено о законности и обоснованности его увольнения со службы, поскольку он совершил поступок, порочащий честь работника прокуратуры.

Должностное лицо, подписавшее указанное письмо, также выразило мнение о том, что И.В. Новиков нарушил общие принципы служебного поведения государственных служащих (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 г. N 885), согласно которым государственный служащий обязан воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководителей (подпункт «п» пункта 2).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9.11.2009 года, куда И.В. Новиков обратился с заявлением об оспаривании подпункта «п» пункта 2 названного нормативного правового акта, ему было отказано в удовлетворении его требования.

Верховный Суд Российской Федерации указал, что общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 года N 885, изданы в пределах полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации, не противоречат федеральному законодательству (Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации»), нормам международного права, носят рекомендательный характер, права и свободы заявителя не нарушают.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин И.В. Новиков оспаривал конституционность п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

По запросу судьи Конституционного Суда РФ Рудкина Ю.Д. по данному делу было дано заключение директора Научно-методического центра «Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим правам интеллектуальной собственности» Высшей школы экономики, доктора юридических наук, профессора М.А. Федотова .

В частности, на основе детального анализа соответствующих законоположений и практики их применения в заключении делается вывод о том, что содержащийся в оспариваемом законоположении запрет носит абсолютный характер:

— по кругу лиц авторов высказываний, суждений и оценок;

— по содержанию высказываний, суждений и оценок;

— по форме изложения высказываний, суждений и оценок;

— по форме придания публичности высказываниям, суждениям и оценкам;

— по кругу лиц, в отношении которых допускаются высказывания, суждения и оценки.

Это означает, что любое высказывание (не только критическое) в отношении любого государственного органа или должностного лица (в том числе, вне связи с местом службы) является безусловным основанием для увольнения.

Как отмечает М.А. Федотов, если рассматривать содержащийся в данном законоположении абсолютный запрет с точки зрения Конституции РФ, то нельзя не заметить, что он прямо противоречит ст. 29 Конституции РФ, согласно которой «каждому гарантируется свобода мысли и слова» (часть 1), «никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них» (часть 3) и «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (часть 4).

В то же время часть 3 ст. 55 Конституции РФ закрепляет: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Следовательно, Оспариваемое законоположение должно, во-первых, содержаться в федеральном законе, а во-вторых, иметь целью достижение именно указанных выше целей.

Если первое условие в данном случае соблюдено, то второе — нет. По мнению М.А Федотова, анализируемый абсолютный запрет имеет на практике избирательный характер и нацелен исключительно на защиту интересов вышестоящих уровней бюрократии от критики со стороны нижестоящих гражданских служащих. Более того, если эта критика содержит информацию о коррупционных проявлениях, а нижестоящие служащие, как правило, значительно лучше осведомлены об этом по сравнению с любыми посторонними, в том числе проверяющими, лицами, то абсолютный запрет, содержащийся в Оспариваемом законоположении, становится условием, способствующим совершению преступлений .

Как же Конституционный Суд учел выводы, содержащиеся в этом обстоятельном и юридически выверенном заключении? Суд не нашел причин для принятия жалобы к рассмотрению. Он, в частности, указал, что жалоба гражданина в Конституционный Суд Российской Федерации допустима в том случае, если его права и свободы затрагиваются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон; для подтверждения указанного обстоятельства заявитель должен приложить к жалобе копию официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела.

В данном же случае компетентное должностное лицо, принявшее решение об увольнении заявителя, и суды общей юрисдикции, осуществлявшие проверку законности и обоснованности данного решения, квалифицировали действия заявителя как дисциплинарный проступок, руководствуясь при этом нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а не положениями Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Сообщение же заявителю письмом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 сентября 2006 года о законности и обоснованности его увольнения со службы, поскольку в соответствии с общими принципами служебного поведения государственных служащих, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 N 885, государственный служащий обязан воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководителей (подп. «п» п. 2), носило информационный характер.

На этом основании Конституционный Суд Российской Федерации определил отказать в принятии к рассмотрению жалобы.

Очевидно, что в данном случае Суд просто уклонился от рассмотрения данной проблемы. Вполне вероятно, что точку здесь поставит Европейский Суд по правам человека и есть веские основания полагать, что Россия в очередной раз будет вынуждена следовать европейским стандартам демократического государства.

Литература

2. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. — 2005. — N 12; 2006. — N 1.

В систематизированном перечне принципов, составляющих содержание кодекса, принцип законности по своей актуальности и значимости сегодня должен занимать второе место после принципа общественного служения. Поскольку все многообразие видов и содержания деятельности государственных и муниципальных служащих объединяет призвание обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, принцип законности признается одним из важнейших этических принципов деятельности государственных и муниципальных служащих. Утверждение этого принципа и есть исходный момент, социальная и духовная база управления персоналом. «Человек, имеющий здоровое правосознание, есть свободный субъект прав, — писал русский философ И. А. Ильин, — он имеет волю к лояльности (законопослушанию), он умеет блюсти и свои, и чужие полномочия, обязанности и запретности; он есть живая опора правопорядка самоуправления, армии и государства. Человек, лишенный правосознания, подобен зверю и ведет себя как волк. Человек, способный только к повиновению из страха, превращается в волка, как только отпадает страх».

Содержание принципа законности в применении к государственным и муниципальным служащим было уточнено еще в ранее действовавшем Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (п. 1 ст. 5), где четко была обозначена его значимость и приоритетность в ряду этических императивов государственной службы России.

Принцип законности означает верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей.

Такая интерпретация понятия законности лишь подчеркивает его значимость в ряду других этических принципов. Важнейший нравственный долг государственного и муниципального служащего — решительное и мужественное противостояние любому антиконституционному, противозаконному акту или действию, включая и тот случай, когда они исходят от должностных лиц и органов, находящихся на самых верхних ступенях служебной лестницы.

Верность Конституции РФ обязывает государственных и муниципальных служащих к патриотическому служению отечеству, к культивированию в себе нравственных качеств, которые профессионально значимы в контексте культуры современной демократии (в их числе — добропорядочность, честность, правдивость, справедливость, ответственность, сдержанность, беспристрастность, непредвзятость, бескорыстие и умеренность в личных тратах, привычка к конструктивной дискуссии, к разносторонней оценке ситуации, терпимость к иным точкам зрения, не выпадающим из рамок закона, готовность к саморазвитию, к обновлению имеющихся знаний, навыков, умений).

Принцип законности закреплен также в п. 2 ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Суть этого принципа состоит в том, что государственный служащий, участвуя в подготовке и принятии управленческих решений или совершая иные действия в процессе исполнения своих должностных обязанностей, обязан руководствоваться нормами действующего законодательства и не вправе отступать от них даже в случае получения неправомерного, с его точки зрения, распоряжения руководства.

Однако правотворчество всегда несколько отстает от жизни. Должно накопиться достаточное количество однотипных, повторяющихся коллизий, требующих правового решения, чтобы начался законотворческий процесс. А в отсутствие правового решения возникающих проблем чиновник, находясь в поле не правового, а морального регулирования, вынужден осуществлять выбор варианта решения, поступка, линии поведения, руководствуясь лишь моральными критериями.

Кроме того, правовые нормы, регулирующие деятельность и отношения па государственной службе, затрагивают .тишь узловые процедуры и операции. Даже в хорошо отработанном и налаженном поле правового регулирования всегда остается достаточно широкая зона «поведенческого люфта», в пределах которого принимаются управленческие решения, совершаются действия, осуществляются взаимодействия в условиях морального выбора.

Нравственный аспект принципа законности состоит в том, что в ситуации морального выбора чиновник осознанно и добровольно остается законопослушным, верным своему гражданскому и служебному долгу и в рамках своих должностных обязанностей и служебной компетенции обеспечивает реализацию целей Конституции РФ и федеральных законов. Тем самым он участвует в выполнении миссии государственной службы служить своему народу верой и правдой даже тогда, когда над ним не довлеет принудительная сила закона и угроза санкций.

В соответствии с принципом законности государственные и муниципальные служащие обязаны руководствоваться следующими нормами:

• — при исполнении должностных обязанностей соблюдать верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями;
• — решительно и мужественно противостоять любому антиконституционному, противозаконному акту или действию;
• — осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами органов государственного и муниципального управления;
• — соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, нормы служебного поведения и обеспечивать их исполнение;
• — при получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению государственного и муниципального служащего, неправомерным, отказаться от его исполнения.

В практике следования принципу законности нередко возникает этическая коллизия: как следует поступать должностному лицу, получившему незаконное, с его точки зрения, распоряжение руководства? Поиски разрешения этой этической коллизии занимают чиновников и ученых не одно столетие и не только в России.

Исторический экскурс

В Указе Петра 1 от 24 января 1724 г. «Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений» предписывалось такое ее разрешение: «Все подчиненные… должны в послушании быть у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указа, но должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам. И ежели не послушает, то протестовать и доносить вышнему над тем командиром, кто приказывает. А ежели и в том також увидит противность, то генералу прокурору или, в небытность его, обер-прокурору. А ежели и в них усмотрит в том противность, то доносит Нам, но чтоб была самая истина. А ежели неправда, то наказан будет сам, яко бы он то сделал».

В старом русском флоте тоже был обычай: в случае несогласия «стать во фронт и заявить претензию».

Этот, надо сказать, достаточно распространенный казус нашел отражение и в российских законах о государственной службе. В п. 4 ст. 14 ранее действовавшего Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственному служащему в случае сомнения в правомерности полученного им распоряжения предписывалось «в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель».

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» также не обошел вниманием эту этическую коллизию. Однако решение предлагается уже иное. В этом Законе, по сравнению с вышеупомянутым, порядок разрешения этой этической коллизии принципиально изменен. В п. 2 и 3 ст. 15 Закона установлено, что гражданский служащий «не вправе (выделено авт. — Н. Ш.) исполнять данное ему неправомерное поручение», а в случае исполнения такового «гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами». Таким образом, решение этой этической коллизии приведено в соответствие с установившейся международной правовой практикой разрешения этой проблемы, которая была закреплена еще постановлением Нюрнбергского суда, один из пунктов которого гласит: «Наличие преступного приказа не освобождает исполнителя от ответственности».

Следуя принципу законности, государственный и муниципальный служащий обязан соблюдать следующие правила:

• — в ситуации выбора между нормативными правовыми актами, противоречащими друг другу, руководствоваться принципом верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативными актами и должностными инструкциями;
• — при получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению служащего, неправомерным, представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме;
• — в случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме отказаться от его исполнения;
• — обо всех фактах коррупционных и иных правонарушений, ставших ему известными, сообщать в порядке, установленном законодательством РФ.

Практика, однако, показывает, что даже правовое закрепление принципа законности не помогло освободить государственную и муниципальную службу от таких пороков, как пренебрежение к закону и гражданам, коррупция и лоббирование ведомственных или групповых интересов. Причины этого — не только в недостаточной разработанности, а нередко в отсутствии механизмов реализации принимаемых законов, но и, что не менее важно, в неустойчивости, несформированности личностных ценностей, убеждений, мотивирующих законопослушное и гражданское поведение чиновников, низкой правовой и нравственной культуре значительной их части, что подтверждается многочисленными данными социологических исследований среди работников государственного аппарата.

Так, в ходе социологического исследования 55,5% опрошенных граждан ответили, что повысить авторитет среди населения государственным служащим мешает коррумпированность, взяточничество, 22,6% — пренебрежение законами.

Неразделимость правовых и этических норм в регулировании служебного поведения чиновника подчеркивает социальный характер его деятельности, направленной на служение государству и обществу. Следует в связи с этим вспомнить слова известного русского юриста и правоведа Н. В. Устрялова, писавшего еще в 1917 г.: «В иерархии ценностей праву принадлежит подчиненное место. Выше его — нравственность, эстетика, религия».

В принципах государственной службы закрепляются требования общества, других субъектов управления государственной службой к государственной службе и государственным служащим. В них реализуются представления законодателя о правовом, социальном, федеративном, демократическом характере Российского государства. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ призваны проводить в жизнь эти принципы. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.

Принципы государственной службы регулируют следующий круг правоотношений: между государственным служащим и государством, между государственным служащим и гражданами, между лицами, органами и организациями государственной службы разных уровней и видов.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в Конституции РФ и ст. 3 Федерального закона № 58-ФЗ. Таким образом, принципы государственной службы подразделяются на конституционные принципы, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, и организационно-функциональные принципы, сформулированные в законодательстве Российской Федерации о государственной службе.

• 1. К конституционным принципам государственной службы относятся:
  • – принцип федерализма;
  • – принцип законности;
  • – принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина;
  • – принцип равного доступа к государственной службе.

Принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов.

Федерализм применительно к государственной службе имеет несколько аспектов: нормативный, организационный, функциональный, финансовый.

Нормативный аспект – конституционное и законодательное разграничение компетенции в области государственной службы между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Организационный – соблюдение принципа федерализма при построении государственной службы, разделение государственной службы на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.

Функциональный – самостоятельность каждого уровня федеративной системы при решении кадровых вопросов и других вопросов функционирования государственной службы.

Финансовый аспект – соблюдение принципа федерализма при ресурсном обеспечении государственной службы за счет бюджета соответствующего уровня (федерального или регионального).

Принцип законности означает необходимость соответствия Конституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы. Все коллизии и противоречия разрешаются в пользу Конституции РФ и федерального закона.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина предусматривает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. При функционировании института государственной службы права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Недопустима дискриминация граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе предполагает, что каждый гражданин Российской Федерации должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.

• 2. Организационно-функциональные принципы государственной службы включают следующие принципы:
  • – единства правовых и организационных основ государственной службы;
  • – взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы;
  • – открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю;
  • – профессионализма и компетентности государственных служащих;
  • – защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы предусматривает, что взаимосвязь этих двух видов публичной службы обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы, единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы, соответствия основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих, а также основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю означает объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обеспечение участия

граждан в государственном управлении через создание возможностей для получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих, осуществления общественного контроля за организацией и функционированием государственной службы. Данный принцип немыслим без гарантий защиты граждан, критикующих деятельность государственных служащих, и обеспечения средствам массовой информации возможностей для освещения вопросов организации и функционирования государственной службы.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих предполагает:

• – профессионализм государственных служащих, т.е. исполнение ими своей должности в качестве основного занятия;
• – компетентность, т.е. знание порученной службы, опыт работы;
• – квалифицированность, т.е. соответствие государственного служащего замещаемой им должности по уровню образования, стажу, знаниям и навыкам работы;
• – ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения и надлежащее исполнение служебных обязанностей.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность свидетельствует о том, что государственные служащие находятся под защитой государства. Защита государственных служащих гарантируется от неправомерного вмешательства как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны физических и юридических лиц. В развитие этого принципа законодательство предусматривает право обжалования неправомерных действий, механизм разрешения индивидуальных служебных споров, право государственных служащих на создание профсоюзов, а также внепартийность государственной службы и отделение религиозных объединений от государства.

В научных источниках называются и другие принципы: служения государству и обществу, субординации и единоначалия, стабильности и обновления кадров государственной службы, эффективности государственной службы и др. Однако, нс будучи зафиксированными в тексте законов, они не имеют статуса принципов правового регулирования отношений государственной службы, а являются элементами научного правосознания либо принципами морали.

Вся электронная библиотека >>>

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО >>

Юриспруденция

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Раздел: Экономика

Государственным служащим как субъектам административного права принадлежит важнейшая роль в решении таких задач, как управ­ление экономической, социально-культурной и административно-по­литической сферами, укрепление российской государственности и ре­формирование общества на основах демократии и права. Происходя­щие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и госу­дарства породили новые требования, предъявляемые к государствен­ным служащим. Поскольку функционирование государственного ап­парата в условиях перехода к рыночным отношениям в значительной степени перестало соответствовать задачам осуществления рыночных реформ, возникла необходимость реформирования государственной службы.

Цель реформирования состоит в том, чтобы создать государ­ственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокоп­рофессиональный, компетентный, экономичный и дисциплиниро­ванный. Решение этой задачи включает в себя и установление соответ­ствующего административно-правового статуса государственных слу­жащих.

До последнего времени в законодательстве отсутствовало определе­ние понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие включалось выполнение служащими государственных ор­ганизаций (органов, предприятий, учреждений и т. д.) трудовой дея­тельности в соответствии с занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.

Теперь же, согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»*, в понятия «государственный служащий» и «государственная служба» вкладывает­ся новый смысл. К государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных ор­ганах, а не в любых государственных организациях (например, служа­щие государственных вузов не считаются государственными служащи­ми). Государственные должности в государственных органах разделе­ны на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от целей их учреждения.

* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

Государственные должности категории «А» — это должности, уста­навливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государст­венные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (го­сударственные должности субъектов Федерации) для непосредствен­ного исполнения полномочий государственных органов (Президент, Председатель Правительства, председатели палат Федерального Со­брания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и др.).

Государственные должности категории «Б» учреждаются в установ­ленном законодательством РФ порядке, чтобы непосредственно обес­печить исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А».

Государственные должности категории «В» учреждаются государст­венными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Исходя из такого деления государственных должностей в назван­ном законе и дается определение понятия «государственная служба».

Государственная служба — это профессиональная деятельность по обес­печению исполнения полномочий государственных органов. К государст­венной службе относится исполнение должностных обязанностей только лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».

Понятие государственной службы на лиц, замещающих государствен­ные должности категории «А», не распространяется, поскольку они не отнесены законом к государственным служащим.

Деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», как это подчеркнуто в самом определении понятия «государственная служба», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она имеет целью обеспечение исполнения полномочий лица­ми, замещающими должности категории «А». Отсюда вытекает и отли­чие в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности ка­тегорий «Б» и «В» — государственными должностями государственной службы.

Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», имеет тот недоста­ток, что может вызывать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государственная служ­ба представляет собой вид общественно полезной профессиональной деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государст­венный служащий занимает должность категории «Б» или «В». Иначе говоря, его профессиональная деятельность направлена на осущест­вление государственных функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего должность категории «А». При этом, разумеется, объем полномочий лиц, замещающих должности ка­тегорий «Б» и «В», меньше, чем у лиц, замещающих должности катего­рии «А»; первые поставлены в зависимость от вторых.

Кроме того, названным законом установлено, что государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сро­ком, на который назначаются или избираются лица, замещающие го­сударственные должности категории «А». По существу, это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, на­ходящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, кон­сультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А», пока те замещают свои должности. Если они сменяются, предполага­ется и возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться в прежней должности, невозмож­на и их одновременная замена.

Значение государственной службы определяется тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кад­рах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппа­рат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законополо­жения, а ведь очевидно, что основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со сто­роны некоторой части аппаратчиков, хуже того — с их коррумпирован­ностью. Эффективное использование добротного кадрового потенциа­ла государства — приоритетная общенациональная задача. Различные политики приходят и уходят, а машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Проводимое ре­формирование государственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или груп­повых интересах.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» установлены следующие принципы государствен­ной службы.

1. Принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными ин­струкциями при исполнении государственными служащими долж­ностных обязанностей и обеспечении их прав. Он отражает требование ч. 2 ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федера­ции. Конституция предполагает формирование такой системы, в кото­рой высшей юридической силой обладает главный закон государст­ва — его Конституция, а все остальные нормативные правовые акты должны ей соответствовать.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, непо­средственность их действия. Это новое положение в российском зако­нодательстве обязывает государственных служащих признавать, со­блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Для пра­вового государства, которое предполагается создать в России, должно быть обязательным признание прав личности высшей ценностью и неотвратимость предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» ответственности всех государственных служащих за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан.

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. Статьей 5 Конституции закреплено федеративное устройство государства. Это предполагает, с одной стороны, последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве единства основ организации государственной служ­бы, а с другой — разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы. Исходя из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», субъекты Федерации вправе издавать свои акты по вопросам государственной службы, учитывающие мест­ные условия, включая национальные особенности. Такими актами ус­танавливаются, например, порядок подбора лиц для замещения госу­дарственных должностей категории «Б», порядок и условия проведения аттестации, конкурса, порядок ведения личных дел.

4. Принцип разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной, закрепленный в ст. 10 Конституции, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти, их независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций. В то же время из сущности этого принципа вытекает то, что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представитель­ного) органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государст­венной службе.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе за­креплен в ч. 4 ст. 32 Конституции. Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаются какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должност­ного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность досту­па к государственной службе обусловлена лишь российским граждан­ством, возрастом и другими требованиями, установленными для госу­дарственных служащих.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, явля­ется одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной власти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Бла­годаря этому создаются реальные условия для исполнительской дис­циплины во всех звеньях государственного механизма.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к госу­дарственной службе, означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие (с точки зрения организации и методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

8. Принцип профессионализма и компетентности — основной крите­рий, который используется при отборе кандидатов на вакантную госу­дарственную должность государственной службы. Предпочтение отда­ется наиболее достойному, имеющему лучшую подготовку, больший стаж работы по специальности, показавшему на деле свои организатор­ские способности.

9. Принцип гласности предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и ре­шение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия. Подлинной подконтрольности го­сударственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

10. Принцип ответственности государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, за исполнение своих должност­ных обязанностей закреплен в законодательстве, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответст­венности государственных служащих за порученное дело.

11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государствен­ной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государственные служа­щие не могут при исполнении должностных полномочий руководство­ваться решениями политических партий и движений, иных обществен­ных, а также религиозных объединений. Задачи и функции, выполняе­мые государственными служащими, требуют от них политической и религиозной беспристрастности.

12. Принцип стабильности кадров в государственных органах означа­ет относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при стабильном штатном составе. Это одно из важных условий качествен­ного функционирования государственных органов.