Удаление главы муниципального образования в отставку

А.В. Игнатов, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, член Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, кандидат юридических наук

Удаление главы муниципального образования в отставку: некоторые вопросы применения

Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. Т. 1. – М.: Юрист, 2011. – С. 896-900.

Институт удаления главы муниципального образования в отставку, введенный в российское законодательство о местном самоуправлении чуть более года назад, практически с первых дней начал использоваться на практике. Естественно, случаи применения соответствующей нормы исчисляются не сотнями, но серьезность правовых последствий предполагает необходимость тщательного анализа правовой нормы и правоприменительной практики.

Статьей 74.1 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона удаление главы муниципального образования происходит в следующем порядке:

1. выдвижение инициативы удаления в отставку депутатами представительного органа муниципального образования (должна быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов, внесена в виде обращения с приложением проекта решения представительного органа) или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

2. уведомление о выдвижении инициативы главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не позднее дня, следующего за днем внесения обращения в представительный орган;

3. учет мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при рассмотрении обращения;

4. рассмотрение инициативы не позднее одного месяца со дня поступления обращения депутатов;

5. решение представительного органа считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа;

6. при рассмотрении и принятии решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть приняты обеспечены:

— заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа и с проектом решения представительного органа;

— предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для удаления в отставку;

7. в случае несогласия с решением представительного органа глава муниципального образования вправе в письменном виде изложить особое мнение;

8. решение представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия (в соответствующих случаях – с особым мнением главы муниципального образования).

Удаление в отставку является механизмом ответственности главы муниципального образования, что следует, в частности, из включения ст. 74.1 в главу 10 Федерального закона, объединяющую нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. При этом, как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, удаление в отставку, как мера ответственности, должна отвечать принципу соразмерности степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов (например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.1997г. №14-П).

Федеральный законодатель в ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона предусмотрел три основания удаления главы муниципального образования в отставку:

1. решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий в виде просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджета в отчетном году, или просроченной задолженности по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном году, при условии выполнения обязательств бюджетов другого уровня; либо в виде нецелевого расходования бюджетных средств или нарушения Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, установленного судом, при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местному бюджету;

2. неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3. неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его отчета перед представительным органом, данная два раза подряд.

Анализ имеющейся практики применения института удаления главы муниципального образования в отставку свидетельствует, что наибольшее количество споров возникает в случае применения второго основания – неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей главы муниципального образования. Данная формулировка, с учетом отсутствия сложившейся единообразной правоприменительной практики и официальных разъяснений применения данного положения, создают основу для использования рассматриваемого механизма в целях решения конфликтных ситуаций между главой муниципального образования и представительным органом муниципального образования в пользу последнего.

Так, например, в Курской области решением Льговского Городского Совета депутатов от 30.09.2010г. №89 «Об удалении в отставку Главы города Льгова Новикова Николая Владимировича» глава города удален в отставку за неисполнение им в течение трех месяцев полномочий по подписанию и обнародованию решений, принятых Льговским Городским Советом депутатов.

Таким образом, основанием для принятия решения об удалении в отставку явилось неподписание одобренных в ранее принятой редакции трех решений представительного органа. При этом, остальные нормативные правовые акты, принятые Льговским городским Советом, Глава г. Льгова своевременно подписывал и обнародовал, все остальные свои полномочия исполнял надлежащим образом, по крайней мере, у депутатов представительного органа претензий по иным полномочиям не имелось.

Как показывает анализ ситуации, глава муниципального образования, отказавшись подписывать решения представительного органа, одобренные в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности его депутатов, нарушил положения ч. 13 ст. 35 Федерального закона и соответствующее положение устава муниципального образования. Согласно указанным нормам, если при повторном рассмотрении нормативный правовой акт одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, в рассматриваемой ситуации глава муниципального образования имел безусловную обязанность подписать и обнародовать правовые акты, принятые представительным органом. Очевидно, что ни Федеральный закон, ни устав муниципального образования, не предусматривают возможности повторного отклонения нормативного правового акта, даже в случае его противоречия федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации или уставу муниципального образования: в таком случае глава муниципального образования вправе лишь после подписания и обнародования решения, оспорить его в судебном порядке. Таким образом, вне зависимости от соответствия или несоответствия решений представительного органа законодательству, отказ от их подписания после одобрения в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов (после преодоления представительным органом вето главы) является нарушением указанных положений Федерального закона и устава.

Однако, неподписание и необнародование решения представительного органа в данном случае следует квалифицировать как бездействие главы муниципального образования, незаконность которого должна быть установлена решением суда: в соответствии с п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). В силу ст. 78 Федерального закона, бездействие главы муниципального образования может быть обжаловано в суд в установленном законом порядке; суд, установив, что при принятии нормативного правового акта представительным органом соблюдены требования закона о порядке принятия и одобрения в ранее принятой редакции соответствующего правового акта, вправе принять признать бездействие незаконным и обязать главу муниципального образования подписать и обнародовать нормативный правовой акт в определенный срок.

Вместе с тем, бездействие, т.е. неисполнение главой муниципального образования определенной обязанности, является основанием удаления в отставку в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона лишь в случае, если оно повлекло наступление последствий в виде возникновения просроченной задолженности муниципального образования либо нецелевого расходования бюджетных средств, нарушений закона, установленные судом, при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий (п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75). Наступление указанных последствий является в данном случае необходимым условием для принятия решения по этому основанию. Следовательно, бездействие главы муниципального образования, не повлекшие указанных последствий, не может являться основанием для удаления его в отставку.

Основанием для удаления главы муниципального образования в отставку в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона является неисполнение в течение трех месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законом и уставом. Дифференциация федеральным законодателем данного основания удаления главы муниципального образования в отставку с таким основанием применения того же механизма как бездействие, повлекшее определенные последствия, свидетельствует о необходимости его применения в другой правовой ситуации.

При толковании данного положения Федерального закона следует учитывать также положение ч. 2.1 ст. 73 Федерального закона, предусматривающее в качестве основания досрочного прекращения полномочий – роспуска представительного органа муниципального образования не проведение им правомочного заседания в течение трех месяцев подряд, установленное решением суда. При этом необходимо иметь в виду, что представительный орган осуществляет на заседаниях все свои полномочия по решению вопросов местного значения. Таким образом, сравнительно-правовой анализ положений п. 2 ч. 2 ст. 74.1 и ч. 2.1 ст. 73 Федерального закона свидетельствует о том, что федеральный законодатель предусмотрел возможность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления (как представительного органа, так и главы муниципального образования) в случае уклонения ими от осуществления своих полномочий.

Нельзя также оставлять без внимания употребление законодателем в п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона слова «обязанностей» во множественном числе, что свидетельствует о невозможности применения указанной нормы в случае неисполнения главой одной из своих обязанностей.

Таким образом, несмотря на отсутствие в Федеральном законе прямого указания, из смысла закона следует, что основание удаления главы муниципального образования, предусмотренное п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона, может быть применено в случае полного неисполнения главы муниципального образования всех своих обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральным законом, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных соответствующим законом.

Вместе с тем, действующая в настоящее время формулировка Федерального закона фактически создает возможность для развития правоприменительной практики по двум альтернативным вариантам: как механизм ответственности главы муниципального образования в случае уклонения им от исполнения своих обязанностей, что, как представляется, и задумывалось законодателем, либо как инструмент разрешения конфликтов между главой муниципального образования и представительным органом муниципального образования.

На сходе жителей городского поселения Н. было высказано большое число замечаний в адрес главы местной администрации: и дороги в поселке давно не ремонтируются, и освещение улиц плохое, и больницу собираются закрывать, а до района два часа еще нужно добираться, и так далее. Самые активные и решительные сельчане предложили уволить главу администрации как не справляющегося со своими обязанностями. Однако это оказалось совсем не простым делом.

На практике необходимость досрочного прекращения договора с главой местной администрации возникает не так уж и редко, а его особое положение порождает целый ряд вопросов. Наиболее важным из них является следующий: является ли приведенный в ч. 10 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131p-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления) перечень оснований увольнения исчерпывающим, или глава местной администрации, осуществляющий полномочия на основе контракта, может быть также уволен по основаниям, установленным ТК РФ и Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон о муниципальной службе)

Как известно, в соответствии с действующим законодательством глава местной администрации, не являющийся одновременно главой муниципального образования, отнесен к муниципальным служащим. Это означает, что на него распространяются нормы трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе. В то же время по сравнению с правовым положением других муниципальных служащих статус главы местной администрации характеризуется некоторыми особенностями, установленными и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, и Законом о муниципальной службе.

ОСНОВАНИЯ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ КОНТРАКТА

Перечень оснований досрочного прекращения контракта с главой местной администрации содержится в ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

  1. смерти;
  2. отставки по собственному желанию;
  3. расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
    1. представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
    2. высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
    3. главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ;
  4. отрешения от должности;
  5. признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
  6. признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
  7. вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
  8. выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
  9. прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
  10. призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
  11. преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, а также в случае упразднения муниципального образования;
  12. утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
  13. увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Как представляется, из систематического толкования Закона об общих принципах организации местного самоуправления должно следовать, что этот перечень является исчерпывающим. Сама формулировка ч. 10 ст. 37 свидетельствует о ее исчерпывающем характере: «полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются…». В противном случае могло быть: «полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются, в том числе…» или «полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются, в частности…» и т. п.

В то же время, что еще более важно, ч. 10 ст. 40 того же Закона об общих принципах организации местного самоуправления, устанавливающая схожие основания досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, содержит указание на «иные случаи, установленные настоящим Федеральным законом». Поскольку же в ч. 10 ст. 37 Закона указание на иные случаи отсутствует, складывается впечатление, что законодатель в данном случае пытался сделать перечень исчерпывающим.

Тем не менее отсутствие прямого указания на исчерпывающий характер оснований прекращения контракта с главой местной администрации, безусловно, делает приведенные выше рассуждения неоднозначными и порождает противоречивую законотворческую и правоприменительную практику по этому вопросу.

РЕШЕНИЕ ВОПРОСА НА ПРАКТИКЕ

В некоторых региональных правовых актах можно встретить примеры распространения на контракт с главой местной администрации оснований расторжения договора, установленных трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе.

Так, разд. 11 типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту (приложение 2 к Закону Тульской области от 17.12.2007 № 930-ЗТО «О регулировании отдельных отношений в сфере муниципальной службы в Тульской области»), содержит следующие положения:

«1. Настоящий контракт с Главой администрации может быть расторгнут по основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера ции», а также по инициативе главы муниципального образования в случае:

  1. достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;
  2. прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
  3. несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25‑ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»».

Представляется, что вышеуказанные положения противоречат ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Между тем ст. 6 ТК РФ, в частности, устанавливает, что «в случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленных настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон». Следовательно, распространение на контракт с главой местной администрации (который, как мы уже отмечали выше, имеет трудоправовую природу) дополнительных оснований его прекращения, кроме предусмотренных ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, является ущемлением его трудовых прав.

Между тем имеются и противоположные примеры.

Например, п. 30 типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации муниципального образования в Удмуртской Республике (приложение 2 к Закону Удмуртской Республики от 20.03.2008 № 10-РЗ «О муниципальной службе в Удмуртской Республике»), гласит: «Настоящий контракт подлежит расторжению при наступлении обстоятельств, предусмотренных частью 10 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».

Нужно отметить, что многие региональные законодатели указанный вопрос просто игнорируют, никак не определяя в своих законах случаи прекращения контракта с главами местных администраций. В результате судебная практика по данному вопросу также очень противоречива.

Так, в феврале 2008 г. Совет народных депутатов Подгоренского городского поселения Подгоренского муниципального района Воронежской области принял решение о прекращении срочного трудового договора с главой администрации городского поселения на основании п. 2 ст. 278 ТК РФ. Тот обжаловал указанное решение в районный суд, который удовлетворил исковые требования и восстановил истца на работе. В обоснование своего решения судья указал, что к главе местной администрации не могут быть применены положения ТК РФ, так как его деятельность регламентирована Уставом поселения и Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Не согласившись с позицией районного суда, прокурор района на указанное решение принес кассационное представление; удовлетворяя его, судебная коллегия по гражданским делам Воронежского областного суда отметила, что доводы кассационного представления о возможности расторжения контракта с главой местного самоуправления по основаниям, изложенным в ТК РФ, заслуживают внимания. По этому основанию решение суда первой инстанции было отменено и дело направлено на новое рассмотрение, по результатам которого районный суд отказал в удовлетворении иска, тем самым согласившись с возможностью расторжения контракта с главой местной администрации по основаниям, закрепленным в ТК РФ.

Как видно, в рассмотренном случае суд второй инстанции встал на позицию распространения оснований прекращения трудовых отношений, предусмотренных ТК РФ, на контракт с главой местной администрации. Причем увольнение было совершено по п. 2 ст. 278 ТК РФ: «…в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора. Решение о прекращении трудового договора по указанному основанию в отноше нии руководителя унитарного предприятия принимается уполномоченным собственником унитарного предприятия органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

Данная норма, как известно, позволяет уволить руководителя организации «без объяснения причин». Распространение ее на глав местных администраций является, с нашей точки зрения, весьма опасным прецедентом, так как практически уничтожает их независимость.

Показательно, что судебной практике известны примеры и противоположного решения возможности применения к контракту с главой местной администрации оснований прекращения трудовых договоров, предусмотренных ТК РФ, в т. ч. касающиеся того же самого п. 2 ст. 278 ТК РФ.

Так, Н. обратился в районный суд с иском о восстановлении его на муниципальной службе в должности главы местной администрации городского поселения. Заявленные требования Н. мотивировал тем, что уволен с занимаемой должности по п. 2 ст. 278 ТК РФ (принятие уполномоченным органом юридического лица либо собственником организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора); вместе с тем Закон об общих принципах организации местного самоуправления не предусматривает такого основания для расторжения контракта с главой местной администрации.

Отказывая истцу в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что увольнение по основанию, предусмотренному п. 2 ст. 278 ТК РФ, является законным, поскольку положение ст. 20.1 Федерального закона от 08.01.1998 «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», действовавшего на момент увольнения, и положения п. 2 ст. 278 ТК РФ не противоречат друг другу.

Рассмотрев кассационную жалобу Н. на решение суда, судебная коллегия Пермского областного суда пришла к выводу о его отмене в связи с неправильным применением норм материального права. При этом судебная коллегия исходила из того, что основания досрочного прекращения трудовых отношений с главой местной администрации предусмотрены ч. 10 и 11 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Кроме того, ч. 7 ст. 16 нового Закона о муниципальной службе прямо устанавливает, что порядок расторжения контракта с главой местной администрации, назначенным на должность по результатам конкурса, определяется Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

На основании данного положения судебная коллегия пришла к выводу, что при разрешении вопроса прекращения служебного контракта с главой местной администрации следует руководствоваться только специальным законом, а не ТК РФ. Поскольку перечень оснований для расторжения контракта является исчерпывающим и не предусматривает возможность досрочного прекращения трудового договора по основанию, предусмотренному п. 2 ст. 278 ТК РФ, решение суда было отменено, а дело направлено на новое рассмотрение в районный суд.

В данном случае мы видим противоположное решение по вопросу о распространении на главу местной администрации норм трудового законодательства, касающихся его увольнения. Именно оно кажется нам более правильным. Можно обратить внимание на то, что в данном случае суд привел еще один важный довод в пользу исчерпывающего толкования перечня, содержащегося в ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, – положения ч. 7 ст. 16 Закона о муниципальной службе, которая гласит: «…Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».

Сторонники расширительного понимания оснований прекращения контракта с главой местной администрации приводят и другие доводы в пользу своей позиции, причем эти случаи также имеют вполне практическое выражение.

Прокурор Печорского района Псковской области А. Хлопков указывает на следующий случай увольнения главы местной администрации. В сентябре 2008 г. постановлением главы городского поселения (ГП) «Печоры» на главу администрации ГП было наложено дисциплинарное взыскание в виде увольнения за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей (п. 10 ч. 1 ст. 81 ТК РФ).

Глава администрации обратился с иском в районный суд о восстановлении на работе, оплате вынужденного прогула и компенсации морального вреда. В обоснование исковых требований, помимо прочего, указано на нарушение процедуры увольнения. По мнению истца, ч. 10 и 11 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не содержат оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации за совершение дисциплинарного проступка.

При рассмотрении дела в районном суде прокурор указал, что названные правовые нормы действительно содержат перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы администрации муниципального образования. Однако из их детального изучения очевидно, что вопросы прекращения полномочий, обусловленного увольнением за совершение дисциплинарного проступка, этими нормами не регулируются. Следовательно, эта сфера правоотношений урегулирована иными нормативными правовыми актами.

Так, пункт 3 ч. 1 ст. 27 Закона о муниципальной службе устанавливает, что за совершение дисциплинарного проступка – неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей – представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарное взыскание, в т. ч. в виде увольнения. В соответствии с ч. 3 этой статьи порядок применения дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется трудовым законодательством. Каких‑либо исключений по должностям муниципальной службы эта норма не содержит. Пункт 10 ч. 1 ст. 81 ТК РФ предусматривает возможность увольнения работника (руководителя организации) в качестве меры дисциплинарной ответственности за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей. Таким образом, порядок наложения дисциплинарного взыскания на главу администрации ГП «Печоры» нарушен не был.

Суд согласился с мнением прокурора и отразил приведенную правовую позицию в описательной части решения. Псковский областной суд, прове ряя решение Печорского суда по кассационной жалобе истца, также признал вывод верным и основанным на законе.

Таким образом, вступившим в силу решением Печорского районного суда установлено, что практика привлечения главы администрации муниципального образования к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей не противоречит действующему законодательству.

Как представляется, в данном случае позиция и прокуратуры, и судебных органов основана на неправильном понимании законодательных норм.

ТРУДОВЫЕ НОРМЫ, НО С ОСОБЕННОСТЯМИ

В соответствии с ч. 3 ст. 27 Закона о муниципальной службе порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством. Однако ч. 2 ст. 3 того же Закона устанавливает общее правило о соотношении норм трудового и специального муниципального законодательства в отношении муниципальных служащих: «На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом». В отношении глав местных администраций такая особенность, в частности, предусмотрена уже приведенной нами выше ч. 7 ст. 16 Закона о муниципальной службе. Указанная норма имеет, таким образом, приоритет над ст. 81 ТК РФ, и последняя при увольнении глав местных администраций применяться не должна.

По аналогичным соображениям считаем, что на главу местной администрации не распространяются дополнительные основания прекращения муниципально-служебных отношений, установленные ст. 19 Закона о муниципальной службе. Об этом также свидетельствует тот факт, что если в других статьях указанного Закона используется выражение «трудовой договор (контракт)», то в ст. 19 речь идет только о расторжении трудового договора с муниципальным служащим (термин «контракт» в этой норме не употребляется). Наконец, косвенным подтверждением этого служит дублирование некоторых оснований, предусмотренных ст. 19 Закона о муниципальной службе, в ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления./div>

Вместе с тем следует отметить, что признание перечня, приведенного в ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, исчерпывающим порождает и другие вопросы практического характера.

ОТСТАВКА КАК ОСНОВАНИЕ РАСТОРЖЕНИЯ КОНТРАКТА

Прежде всего, неясной остается сущность такого основания расторжения контракта с главой местной администрации, как отставка. Сам термин «отставка» используется в качестве основания прекращения служебных отношений и на других видах службы, в частности военной и правоохранительной. Однако отставка государственных служащих обычно связывается с достижением ими предельного возраста; сохранением по выходе из отставки воинских или специальных званий, классных чинов; назначением специального пенсионного обеспечения.

В отставку могут быть отправлены не только государственные служащие, но и лица, замещающие государственные должности, например судьи, однако и в этом случае в силу ст. 15 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» за лицом, пребывающим в отставке, каковой признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности, сохраняется звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу.

Вполне очевидно, что отставка главы местной администрации, предусмотренная Законом об общих принципах организации местного самоуправления, представляет собой иной случай. Указанный закон не увязывает отставку с достижением главой местной администрации какого-либо возраста, наличием у него определенной выслуги лет. Что касается сохранения звания или чина, то в соответствии с действующим законодательством о муниципальной службе ни звания, ни чины, ни разряды (как ранее) муниципальным служащим вообще не присваиваются.

Формулировка п. 2 ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не оставляет сомнений в том, что глава местной администрации может уйти в отставку по собственному желанию. По-видимому, глава местной администрации может подать в отставку в любой момент. В связи с этим, однако, возникает вопрос: влечет ли отставка автоматическое прекращение муниципально-служебных отношений или она требует подтверждения второй стороны (представителя нанимателя)?/p>

Прямого ответа на этот вопрос законодательство о местном самоуправлении и муниципальной службе не содержит. Применительно к выборным должностным лицам местного самоуправления законодательство обычно предусматривает необходимость подтверждения отставки (так, отставка главы муниципального образования, избранного из состава депутатов представительного органа, принимается этим представительным органом). Однако отношения, связанные с выполнением обязанностей по выборной должности, принципиально отличаются от муниципально-служебных и образцом, с нашей точки зрения, в данном случае быть не могут.

Представляется, что отставка главы местной администрации должна носить обязательный характер для представителя нанимателя. В противном случае, с учетом того, что предусмотренный ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации является исчерпывающим, он просто не имел бы вообще возможности в одностороннем порядке прекратить служебные отношения (все остальные основания либо вообще не связаны с его инициативой, либо, по прямому указанию Закона, требуют согласия другой стороны или решения третьих лиц). Однако это противоречило бы предусмотренному Конституцией РФ (ч. 2 ст. 37) и трудовым законодательством (ст. 4 ТК РФ) запрету на принудительный труд.

Таким образом, отставка является единственным предусмотренным законом способом для главы местной администрации прекратить служебные отношения по своей инициативе.

В этом смысле отставка приобретает очевидное сходство с увольнением по собственному желанию (ст. 80 ТК РФ).

Глава местной администрации подал в отставку. Может ли он в течение двухнедельного (или даже иного) срока отозвать свое заявление? Если отставка главы местной администрации схожа с увольнением по собственному желанию, распространяются ли тогда на случаи отставки различные правила увольнения по собственному желанию, предусмотренные трудовым законодательством?

Рассмотрение этого вопроса осложняется тем, что контракт с главой местной администрации хотя и носит исходя из системного толкования Закона о муниципальной службе трудоправовой характер, все же в чистом виде трудовым договором не является.

В практическом плане применение положений ст. 80 ТК РФ к случаям отставки главы местной администрации нам представляется допустимым на основе аналогии Закона (кроме тех ситуаций, когда указанные положения вступают в противоречие с законодательством о муниципальной службе и о местном самоуправлении). Однако, по нашему мнению, более правильным было бы принципиальное разрешение всех указанных выше вопросов в актах федерального уровня.

ИСТЕЧЕНИЕ СРОКА

Как известно, точное основание прекращения трудового договора (с указанием пункта, части и статьи ТК РФ или другого нормативного акта) вносится в трудовую книжку. В случае расторжения контракта с главойместной администрации, например, в связи с признанием его судом недееспособным или ограниченно дееспособным, в трудовую книжку должна быть внесена соответствующая запись со ссылкой на п. 5 ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления (собственно говоря, других вариантов просто нет).

В случае расторжения контракта в связи с отставкой ссылка должна быть сделана на п. 2 ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления (см. приложение).

В целом в ч. 10 ст. 37 данного Закона речь идет об основаниях досрочного прекращения полномочий главы местной администрации. Вполне очевидно, что контракт также может быть прекращен и в связи с истечением его срока. Однако нужно определиться, каково основание такого прекращения контракта с главой местной администрации.

Контракт с главой местной администрации Т. был прекращен в связи с истечением срока. На какую статью в данном случае нужно ссылаться?

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления единственной нормой, указывающей на срочный характер контракта с главой местной администрации, является ч. 2 ст. 37. Однако ее формулировка – «Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования» – все же выглядит малоподходящей для записи именно в качестве основания увольнения.

На практике в таких случаях нередко делается запись со ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 77 ТК РФ (истечение срока трудового договора). Но такая формулировка тоже выглядит неверной, так как в рассматриваемом случае истекает все же срок действия контракта, а не трудового договора, что не одно и то же.

К тому же, если признать, что на случаи расторжения контракта с главой местной администрации в связи с истечением срока действия прямо распространяются положения п. 2 ч. 1 ст. 77 ТК РФ, получается довольно странная ситуация: прекращение контракта по данному основанию регулируется трудовым законодательством, а по всем остальным – законодательством о местном самоуправлении.

Отсюда опять-таки должен последовать вывод, что на указанный случай распространяются и положения ст. 58 «Срок трудового договора», и ст. 59 «Срочный трудовой договор», и ст. 79 «Прекращение срочного трудового договора» ТК РФ.

Конечно, все эти вопросы можно снять, если встать на позицию, согласно которой ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает не исчерпывающий перечень, а лишь дополнительные по отношению к ТК РФ основания прекращения контракта с главой местной администрации.

Однако еще раз отметим, что ни правовая природа рассматриваемого контракта, ни формулировка ч. 10 ст. 37 Закона, ни системное толкование обоих законодательных актов не позволяют нам ее принять. Кроме того, признание данной точки зрения, сняв многие из рассмотренных выше проблем, породит еще более серьезные, связанные с попаданием главы местной администрации в полную зависимость от представительного органа и главы муниципального образования из‑за возможности применения к нему ст. 278 ТК РФ, что, на наш взгляд, существенно нарушит принцип разделения властей на местном уровне.

Пример внесения записей в трудовую книжку главы местной администрации о приеме на работу и об увольнении

Чаннов Сергей Евгеньевич, Справочник кадровика 2010 №2

УДАЛЕНИЕ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОТСТАВКУ: ПРАКТИКА РЕГИОНАЛЬНОГО ПРИМЕНЕНИЯ

С.Н. МИХЕЕВА,

адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

E-mail: mikheeva@rambler.ru

Аннотация. Анализируется региональная практика применения нормы, содержащейся в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для полной наглядности автором приведены выдержки из материалов судебной практики Артемовского городского суда Свердловской области, Чайковского городского суда Пермского края, Озерского городского суда Челябинской области, соответствующие решения представительных органов муниципальных образований и решения самих судов о законности процедуры удаления главы муниципального образования в отставку.

Ключевые слова: Глава муниципального образования, представительный орган, удаление в отставку, решение, губернатор, жалоба, городской суд, область, край.

REMOVING THE HEAD OF THE MUNICIPALITY IN RESIGN:

REGIONAL PRACTICE

S.N. MIKHEEVA,

В мае 2009 г. Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» был дополнен ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку» . Указанная норма предоставляет право удаления главы муниципального образования в отставку представительному органу по инициативе депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с п. 2 ст. 74.1 основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципально-

го образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

В законе достаточно подробно прописана процедура инициирования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку и основания для удаления, в связи с чем, несомненный интерес вызывает практическое применение введенной законодателем нормы.

Обратимся к региональной практике. Так, 11 марта 2010 г. губернатор Свердловской области A.C. Мишарин направил в адрес Городской Думы Артемовского городского округа обращение об удалении главы Артемовского городского округа в отставку, проект решения Думы «Об удалении главы Артемовского городского округа Ю.Н. Манякина в отставку» и документы, подтверждающие обстоятельства, изложенные в обращении, о чем стало известно из сопроводительного письма губернатора от 11 марта 2010 г. № 02-09-830 в адрес председателя Думы Артемовского городского округа.

Из обращения губернатора Свердловской Области к депутатам Думы Артемовского городского округа, именуемого «Об удалении главы Артемовского городско округа Манякина Ю.Н. в отставку» следует, что ситуация, сложившаяся в Артемов-ском городском округе, свидетельствует о том, что подготовка объектов ЖКХ к отопительному сезону 2009—2010 года и прохождение отопительного сезона осуществлялись неудовлетворительно, со стороны главы Артемовского городского округа Маняки-на Ю.Н. не предпринято должных мер к ее изменению. Главой Артемовского городского округа Ма-някиным Ю.Н. допущено неисполнение в период с февраля 2009 г. по февраль 2010 г. (в течение более, чем трех месяцев) обязанностей по решению вопросов местного значения, предусмотренных в п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и подп. 4 п. 1 ст. 6 Устава Артемовского городского округа.

Из п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 и из подп. 4 п. 1 ст. 6 Устава Артемовского городского округа следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а в силу ст. 28 Устава округа, глава муниципального

образования наделен собственными полномочиями по решению данных вопросов.

Электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом являются, в силу ч. 4 ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации, коммунальными услугами, которые должны подаваться в жилые помещения бесперебойно, надлежащего качества и в объемах, необходимых потребителю, а отопление жилого помещения — бесперебойно в течение отопительного периода в зависимости от температуры наружного воздуха, что следует из Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307.

Дополнительными основаниями для обращения послужили многочисленные жалобы губернатору Свердловской области, Правительству Свердловской области от жителей г. Артемовского, п. Бу-ланаш и сельской местности, расположенной на территории Артемовского городского округа, на неудовлетворительное оказание коммунальных услуг в 2009—2010 г. .

25 марта 2010 г. депутаты городской Думы на заседании Городской Думы Артемовского городского округа приняли решение № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении Главы Артемовского городского округа Ю.Н. Манякина в отставку» .

21 июля 2010 г. Артемовский городской суд Свердловской области оставил заявление Манякина Ю.Н. об отмене Решения Думы Артемовского городского округа № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении Главы Артемовского городского округа в отставку» без удовлетворения.

Как следует из решения Артемовского городского суда: «Из совокупности всех указанных обстоятельств и доказательств по делу суд установил, что для удаления главы АГО в отставку на основании п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — достаточное законное основание; при рассмотрении вопроса и вынесении решения Думой АГО об удалении главы АГО в отставку соблюдены все нормы закона, приняты все меры к обеспечению гарантированных заявителю прав при рассмотрении и вынесении решения по вопросу об удалении главы АГО в отставку.

При данных обстоятельствах суд не находит оснований к удовлетворению заявленного требования» .

При этом судом была подтверждена законность самой процедуры удаления в отставку главы Арте-мовского городского округа.

При рассмотрении дела суд отметил, что требования п. 2 ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ также выполнены .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Поданная впоследствии кассационная жалоба Ю.Н. Манякина в Свердловский областной суд на

решение Артемовского городского округа о снятии его с должности также была оставлена без удовлетворения .

Аналогичный процесс по удалению главы местного самоуправления имел место в Пермском крае (Приволжский Федеральный округ) еще в 2009 г. Дума Чайковского городского поселения поддержала инициативу губернатора региона О.А. Чиркуно-ва по отставке мэра города Ю.Г. Вострикова в связи с ненадлежащим исполнением последним полномочий по обеспечению жизнедеятельности Чайковского городского поселения . Поданный главой местного самоуправления Ю.Г. Востриковым иск в Чайковский городской Суд Пермского края, оспаривавший решение Чайковской городской думы, был оставлен судом без удовлетворения .

Поправки в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дают право представительному органу местного самоуправления удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов. Так, Собранием депутатов Озерского городского округа (Челябинская область) 1 июня 2009 г. был отправлен в отставку глава городского округа С.Г. Чернышов.

Из текста обращения депутатов следует, что основаниями выдвижения данной инициативы явились:

1) Решения Собрания депутатов Озерского городского округа №№ 49 и 50 от 13 мая 2009 г. «Об отчете главы Озерского городского округа и деятельности администрации Озерского городского округа» за 2007 и 2008 годы.

2) Дополнительными основаниями — неисполнение в течение трех и более месяцев главой округа обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящих федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования.

Указанные в обращении депутатов Озерского городского округа, основания инициирования отставки главы округа, предусмотрены п.п.2 и 3 ст.74.1 ФЗ РФ № 90 от 7 мая 2009 г.

Данное обращение с проектом решения Собрания Депутатов также было направлено в адрес губернатора Челябинской области.

1 июня 2009 г. губернатором Челябинской области в адрес Собрания Депутатов Озерского ГО направлено письменное мнение о том, что он не возражает против рассмотрения представительным органом вопроса об удалении главы Озерского городского округа в отставку, (т. 1 л.д.130) .

1 июня 2009 г. Собрание депутатов Озерско-го городского округа, на котором присутствовало 22 депутата из 24, приняло решение за № 54 об удалении главы Озерского городского округа в отставку, (т.1 л.д.6) (за принятие решения об удалении главы Озерского городского округа в отставку про-

голосовал 21 депутат, 1 депутат не принял участие в голосовании) .

Однако решение Собрания депутатов было отменено Озерским городским судом по следующим основаниям.

1) В ходе рассмотрения дела Судом установлено, что оспариваемое решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г. не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст.74.1 Ф3 РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. (с учетом внесенных изменений в закон Ф3 № 90-Ф3 от 7 мая 2009 г.) оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также самих мотивов принятия данного решения.

Из протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. (Т. 1 л.д. 103-110), также не следует, что депутаты Озерского городского округа, обсуждая данный вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному законом;

2) Решение «о принятии отчета» Собранием депутатов Озерского городского округа не принято, неудовлетворительная оценка деятельности главы округа и возглавляемой им администрации представительным органом местного самоуправления за 2007 г. не дана.

Кроме того, из содержания решений Собрания депутатов Озерского городского округа №№ 49 и 50 от 13 мая 2009 г. следует, что оценка деятельности возглавляемой главой Озерского округа администрации Озерского городского округа за 2007 и 2008 годы, Собранием депутатов не дана вообще.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что установленных законом — ст.74.1 Ф3 № 90-Ф3 от 7 мая 2009 г. оснований для удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озер-ского городского округа и возглавляемой им администрации.

Анализ собранных доказательств по делу позволил суду прийти к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для принятия решения представительным органом об удалении главы Озерского городского округа Чернышева С.Г. в отставку 1 июня 2009 г.

Суд признал заявление обоснованным, удовлетворил заявление о признании незаконным оспариваемого решения Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа и отменил его .

Наличие указанных примеров говорит, о том, что введенная сравнительно недавно законодате-

лем в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» норма, содержащаяся в ст. 74.1 действует и довольно успешно реализуется в практике различных регионов страны как основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Однако, в настоящее время остается дискуссионным вопрос о том, для чего законодатель ввел в Федеральный закон институт удаления главы муниципального образования в отставку наряду с уже существующими институтами отзыва и отрешения от должности?

Наиболее интересной нам представляется точка зрения Н.Ю. Давыдовой, которая отмечает: «… чтобы оценить степень целесообразности введения в Федеральный закон института удаления главы муниципального образования, необходимо понять мотивацию законодателя и цель, на достижение которой направлен рассматриваемый закон. Ответ мы находим в ч. 3-16 ст. 74.1 Федерального закона. Очевидно, что данный Закон нацелен на последовательное решение задачи укрепления вертикали власти в стране, … расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на кадровую политику в муниципальном образовании. В свете изложенного, можно констатировать, что рассматриваемый Федеральный закон является очередным звеном в системе законодательных мер, направленных на укрепление вертикали власти, что само по себе может быть и неплохо». Кроме того, она отмечает, что этот же закон нарушает конституционный принцип «самостоятельности местного самоуправления», который проявляется в возможности установления в уставе муниципального образования соответствующей процедуры удаления в отставку, но нарушается вмешательством государственных органов в политику местного самоуправления .

Стоит согласиться с мнением Н.Ю. Давыдовой, что новые изменения в Федеральный закон № 131 действительно направлены на усиление «вертикали власти» в стране. Но существует ряд моментов, на которые хотелось бы обратить внимание. Во-первых, можно выделить одну из причин усиления контроля государства в отношении главы муниципального образования, которая следует из правового статуса этого должностного лица. Глава муниципального образования — высшее должностное лицо местного самоуправления, в руках которого сосредоточены огромные властные полномочия. Кроме того, за последние годы в стране резко возросло количество уголовных дел, возбужденных в отношении глав муниципальных образований, наряду с совершением ими преступлений коррупционной направленности, правоохранительными ор-

ганами были выявлены факты расхищения бюджетных средств (присвоение и растрата). Так, в 2009 г. только в Курганской области Петуховским районным судом вынесены приговоры в отношении 4 глав муниципальных образований района по факту присвоения и растраты, а за 2010 г. Половинским, Юргамышским и Альменевским районными судами Курганской области было рассмотрено еще три дела по аналогичным преступлениям . Увеличилось и количество жалоб населения в соответствующие государственные органы на неудовлетворительную деятельность глав по решению вопросов местного значения. Вполне возможно, все это и стало результатам такого пристального внимания со стороны государства к указанной категории должностных лиц.

Во-вторых, следует отметить, что с введением нормы в ч. 5 ст. 36 ФЗ № 131 о подконтрольности и подотчетности представительному органу главы муниципального образования, совершенно справедливо было предоставить право представительному органу досрочно прекращать его полномочия в установленном законом порядке. Возникает вопрос: почему законодатель не ограничился правом выдвижения инициативы удаления в отставку главы муниципального образования только депутатами представительного органа местного самоуправления? Несомненно, налицо нарушение принципа самостоятельности органов местного самоуправления, но что делать в случаях, когда большинство членов представительного органа заинтересованы в действующем главе муниципального образования добросовестно не выполняющим свои полномочия (сложности могут возникнуть, когда глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа этого органа). В этой и других ситуациях, с правом инициирования удаления в отставку выступит руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, вполне очевидно, что в настоящее время приоритетным является такой подход к конструированию правового положения высшего должностного лица муниципального образования, в котором одновременно сочетаются несколько форм контроля — государственный — сверху и местный — снизу, использующие в качестве основных критериев эффективность и результат его деятельности.

1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ) // СЗ РФ 2003 г. № 40 ст. 3822.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3 Там же.

10 Там же.

12 Давыдова Н.Ю. Правовой Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. № 12. С. 15.

13 Дела о коррупции по материалам сайта Курганского областного суда. // oblsud. kurgan. ru /engine. php?id=1&news=205.