Закон 3612 1

Елена СЕРДЕЧНОВА

Сегодня, в пятницу, в Администрации президента должна собраться рабочая группа по разработке концепции и проекта федерального закона «О культуре». Группа впервые обсудит текст законопроекта и примет решение, можно ли вынести его на более широкое обсуждение. Проект закона, еще не представленный российской публике, оказался в распоряжении газеты «Культура». Документ сохранил многие спорные пункты, за которые критиковали концепцию, заложенную в его основу. Так, власть не сможет назначать и увольнять глав учреждений культуры без согласования с профессиональным сообществом, а также влиять на творческий процесс в государственных учреждениях культуры. Закону, которого ждали десятилетия, готовят «быстрое рождение». В случае успешного прохождения слушаний в Госдуме РФ и одобрения Советом Федерации РФ, он вступит в силу уже 20 марта 2020 года.

В ожидании «культурной конституции»

Полное название полученного редакцией от источника в Администрации президента законопроекта — «О культуре и культурной деятельности в Российской Федерации». Этот документ ждали давно, поскольку российское законодательство в сфере культуры устарело и не отвечает реалиям современной творческой индустрии. Сейчас отношения в сфере культуры регулируют принятые в далеком 1992 году «Основы законодательства о культуре». Есть также «Основы государственной культурной политики в Российской Федерации», утвержденные президентом Владимиром Путиным в 2014 году, однако данный стратегический документ зачастую слишком масштабен и оставляет неотвеченными множество конкретных вопросов. По причине отсутствия профильного законодательства, в результате административной и бюджетной реформ культура была отнесена к сфере услуг. Творческая деятельность оказалась зарегулирована «некультурными» законами, например, печально известными законами о госзакупках (223-ФЗ и 44-ФЗ), которые делали невозможным полноценное функционирование театров, музеев, филармоний.

В марте 2018 года по поручению Владимира Путина была создана упомянутая рабочая группа при Администрации президента, которая занялась разработкой сначала концепции закона «О культуре», а потом и самого закона. 22 марта 2019 года группа представила на слушаниях в Госдуме долгожданный проект концепции. Документ нашел поддержку у большей части присутствовавших тогда в Госдуме творческих деятелей, поскольку выводил культуру из сферы услуг, а самое главное, однозначно запрещал учредителям, а фактически — государству, как-то влиять на творческую деятельность. Но нашлось и немало критиков, которые утверждали, что этот проект отделяет культуру от общества, на благо которого, по идее, и должны работать культурные институции.

Так, по мнению одного из главных критиков концепции, главы Института Наследия имени Д.С. Лихачева Владимира Аристархова, изложенному в отзыве на проект концепции закона, такой подход обессмысливает идею определения приоритетов государственной поддержки. Концепция декларирует обязанность государства по поддержке и финансированию культуры, но практически ничего не говорит об учете коллективных интересов общества.

Также документ «разделил» творчество и религию — концепция предлагала вывести «содержание литературных и музыкальных произведений, театральных постановок, произведений изобразительного искусства, визуальных искусств, экспозиций и выставок в музеях, произведений киноискусства» из-под действия части 1 статьи 148 УК РФ, которая предусматривает ответственность за публичные действия, оскорбляющие чувства верующих. Другими словами, именно «свобода творчества», вне зависимости от последствий для общества, провозглашалась в коцепции главной ценностью.

Долгожданный законопроект готов

«Культура» ознакомилась с изложенным на 55 страницах документом, чтобы понять, насколько он является результатом компромисса. В проекте закона указывается, что он «представлен членом рабочей группы С.Г. Новиковым (Администрация президента. — «Культура») и экспертной группой под руководством Л.Ю. Михеевой (председатель совета Исследовательского центра частного права имени С.С. Алексеева при Президенте Российской Федерации. — «Культура»).

Итак, один из спорных моментов, касающийся «свободы оскорбления прав верующих», из концепции в закон не прошмыгнул. Другими словами, из текста убрали главный раздражитель, способный вызвать неблагоприятную для законопроекта дискуссию в общественном поле — мол, теперь «творцы бросятся спекулировать на тему религии, дабы шокировать граждан и таким образом привлечь их внимание».

С другой стороны, полностью перекочевал из концепции запрет представителям власти вмешиваться в творческую деятельность, при том что за государством закрепляется обязанность финансирования сферы культуры. Так, часть 2 статьи 22 законопроета гласит, что «учредитель не вправе давать учреждению культуры указания, относящиеся к содержанию его культурной деятельности, и иным образом вмешиваться в творческую и иную культурную деятельность этого учреждения». Ранее один из чиновников на условиях анонимности так комментировал данное положение концепции: «Каждому творцу — по дворцу, и никакой ответственности за последствия. Культура — это прежде всего общее благо, а не благо отдельного режиссера, пусть даже весьма талантливого». То есть нас неизбежно ожидают новые баталии, и оптимистичный дедлайн по принятию закона навряд ли удастся соблюсти.

В представленном законе утверждается, что культурные ценности — это «нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения». Они регулируются общепринятыми нравственными нормами и эстетическими требованиями. Однако новый закон в части 4 статьи 5 обозначает границы допустимого только с помощью норм уголовного и административного законодательства, а также запрещает цензуру: «…запрет цензуры и невмешательство в культурную деятельность, за исключением случаев, когда такая деятельность противоречит уголовному законодательству или законодательству об административных правонарушениях». Получается, что актом культуры может быть все, что не обозначено рамками УК и КоАП.

Если вышеперечисленные положения являются предметом для дискуссии, то необходимость единой государственной культурной политики никем не отрицается. В этом документе она признается неотъемлемой частью стратегии национальной безопасности. Положительно в целом можно оценить и норму, которая говорит о недопустимости оценки культурной деятельности «преимущественно с использованием количественных критериев». Новацией является появление Российского фонда культурного развития, который будет выдавать гранты на развитие культуры. Правда, он тоже дублирует функции Минкульта и Российского фонда культуры, что создает почву для коллизий. Обоснований для явления этого института в тексте не нашлось.

Представители Министерства культуры отказались комментировать по просьбе «Культуры» законопроект, так как они «его не готовили и документ пока никто не видел». Ректор ГИТИСа Григорий Заславский сообщил «Культуре», что дублирование запрета на цензуру считает бессмысленным, так как он уже содержится в основном законе РФ. Кроме того, считает г-н Заславский, государство имеет право на заказ и на определенные требования к нему.

— Никакой цензуры в России нет, особенно в таком виде, в каком она существует в США и Западной Европе. Что касается невмешательства государства в творческую деятельность госучреждений, то не верю в него. Все, кто дает деньги — государство или меценаты, имеют право на заказ и на определенные требования, связанные с ним. Вмешательством это назвать трудно. Насчет статьи в УК РФ об оскорблении чувств верующих хорошо сказал Владимир Путин на встрече с театральными деятелями — художники и авторы из известного французского журнала были чрезвычайно свободны, но мы сегодня говорим о том, как нам грустно, что их нет в живых, а не о том, как они были свободны. Государство может вывести действия искусства из-под всех возможных статей. Но защитить художника от реакции неадекватных людей не может. Наличие этой статьи в УК ему не очень нравится. Но она выводит эти дискуссии на территорию закона, а не оставляет их в пространстве частных и еще более беззаконных отношений.

Между тем, пока в Администрации обсуждают один проект закона о культуре, в Госдуме готовятся предложить альтернативный вариант. 3 декабря на заседании комитета по культуре Всемирного русского народного собора зампредседателя Собора, бизнесмен и меценат Константин Малофеев заявил о том, что комитет готовит собственные редакции концепции закона «О культуре» и самого закона. Они будут содержать предложения о восстановлении в государственных театрах института худсоветов и, возможно, введение в той или иной форме контроля за содержанием производимого «творческого продукта».

Фото на анонсе: Сергей Савостьянов/ТАСС

ОБЗОР НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.Н. Магомедов, канд. экон. наук, доцент Н.А. Носкова, старший преподаватель

Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения (Россия, г. Санкт-Петербург)

DOI: 10.24411/2500-1000-2019-10597

Аннотация. На современном этапе развития общества культурная деятельность играет ведущую роль в формировании гармонично развитой личности. С каждым днем культурные и духовные потребности граждан возрастают, в итоге усложняется и сам процесс регулирования культурной деятельности. Разработка актуальной нормативно-правовой базы, корректировка существующего законодательства становится важной задачей государства.

Ключевые слова: сфера культуры, культурная политика, нормативно-правовое регулирование.

Культура России исторически является одним из приоритетов государственной политики. Перед страной стоит задача проведения экономической и социальной модернизации на фоне сложной международной обстановки. В этих условиях готовность России ответить на разнообразные вызовы современного мира во многом зависит от состояния общества, его морального духа, сплоченности и устойчивости.

Основной целью государственной культурной политики является формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества. В основу государственной культурной политики положены зафиксированные в Конституции Российской Федерации гражданские свободы и права, обязанности и ответственность граждан и государства.

Государственная культурная политика является одним из определяющих условий укрепления и обеспечения национальной безопасности в условиях сохранения серьезных угроз для традиционных российских духовно-нравственных ценностей, для сохранения и развития общероссийской идентичности народов Российской Федерации, для культурного наследия и культурной и исторической памяти.

Правовой основой для включения государственной культурной политики в Стратегию национальной безопасности стал

Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. №683 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации». В Указе содержится важная констатация, относящаяся к положению и роли России в современном мире, в частности, говорится о том, что российское государство готово обеспечить суверенитет, территориальную целостность и защиту прав соотечественников за рубежом. Определяющим направлением внутренней культурной жизни России является возрождение традиционных российских ценностей, среди которых: сохранение межнационального мира, обеспечение культурного многообразия и единства культур, государственная поддержка семейных и конфессиональных традиций, патриотизм. Стратегия национальной безопасности исходит из наличия в сфере внешней политики реальных угроз и вызовов для национальных интересов. Несмотря на завершение холодной войны, западные партнеры проводят по отношению России политику «сдерживания», без должных оснований объявляют ее «мировым злом» и используют это как предлог для расширения НАТО.

Конституция СССР 1977 г. впервые в истории конституционного развития закрепила в качестве одного из направлений деятельности Советского государства заботу об охране, приумножении и широком

использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уровня /ст. 27/, предусматривая при этом право граждан на пользование достижениями культуры, которое обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах; развитием и равномерным размещением культурно-просветительных учреждений на территории страны; развитием телевидения и радиовещания, книгоиздательского дела и периодической печати, сети бесплатных библиотек; расширением культурного обмена с зарубежными странами (ст. 46).

Законодательство России о культуре и культурной политике представляет собой иерархически структурированную систему, состоящую из нескольких блоков законных и подзаконных актов. Первая группа — группа базисных законов, которую можно определить как документы стратегического планирования и управления в сфере культуры. Концептуальную основу указанных нормативных актов составляет Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В сфере культуры и культурной политики он реализуется в виде следующей структуры взаимосвязанных нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации определяет конституционные основы культурной политики; Стратегия национальной безопасности (утв. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683) содержит раздел «Культура», в котором определены стратегические цели национальной безопасности в сфере культуры; Основы государственной культурной политики (утв. Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 808) формулируют цели, стратегические задачи государственной культурной политики, ключевые принципы ее реализации; Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р) содержит сценарии, цели,

задачи и приоритетные направления реализации Стратегии, определяет новую модель культурной политики, механизмы и ожидаемые результаты .

В следующую группу законов, регулирующих отношения в сфере культуры и культурной политики, входит ряд федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Среди федеральных законов выделим законы общего применения и отраслевые законы, составляющие соответствующие подгруппы. К первой подгруппе можно отнести: Федеральный закон от 09 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с последующими поправками); Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, в раскрывается сущность ключевых определений культурной деятельности: культурные ценности, культурные блага, творческая деятельность, культурное наследие и др. Также в данном законе определены права и обязанности участников культурной деятельности, определена роль государства в области культуры.

Многие нормы Основ, принятых до введение в действие Конституции Российской Федерации, Гражданского, Трудового, Налогового и т.п. кодексов Российской Федерации, нашли развитие в более поздних правовых актах в том числе и общего характера, другие положения по той же причине утратили силу. Однако целый ряд норм по-прежнему остаются актуальными и с течением времени приобретают все более принципиальный характер. Так, многие судебные споры были разрешены на основании ст. 31 Основ, устанавливающей право государственных органов вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, если такая деятельность ведет к пропаган-

де войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.

По мысли законодателя принципы, закрепленные в Основах, должны были получить развитие в самостоятельных законах или их отдельных положениях, что и было сделано с принятием отраслевых законов .

Вторую подгруппу составляют отраслевые федеральные законы, объектом регулирования которых выступают конкретные направления культурной политики Российской Федерации: Федеральный закон от 23 ноября 1994 г. №78-ФЗ «О библиотечном деле»; Федеральный закон от 24 апреля 1996 г. №54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»; Федеральный закон от 06 января 1999 г. №7-ФЗ «О народных художественных промыслах»; Федеральный закон от 22 октября 2004 г. №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»; Федеральный закон от 24 мая 2002 г. №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федеральный закон от 15 апреля 1993 №4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей», Федеральный закон от 17 ию-ня1996 №74-ФЗ «О национально-культурной автономии» и др.

Так, в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. №126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации (с изменениями на 28 ноября 2018 года)» определены принципы государственной политики в области кинематографии, как неотъемлемой части культурной жизни. Также в данном законе раскрывается понятийный аппарат отрасли, определяются правила проката фильма и выдачи прокатного удостоверения, перечислены меры государственной поддержки отрасли и т.д.

Кроме перечисленных законов, отношения в области культуры, затрагивающие вопросы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также организаций и учреждений культуры, охраны сохранения куль-

турного наследия, социального обеспечения работников сферы культуры находят свое отражение и в целом ряде других законодательных актов Российской Федерации.

Это, прежде всего, целый ряд кодексов Российской Федерации:

— Гражданский кодек: рассмотрены вопросы изъятия бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей у собственников, установления общих принципов деятельности учреждений и организаций, в том числе и некоммерческих; общих принципов оборота недвижимости; к объектам гражданских прав отнесены результаты интеллектуальной деятельности.

— Кодекс об административных правонарушениях рассмотрены вопросы административной ответственности за Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение авторских и смежных правах, а также за контрабанду культурных ценностей.

— Уголовный кодекс: установлены правовые нормы об ответственности за порчу и разрушение памятников истории и культуры.

— Градостроительный кодекс: рассмотрены вопросы в части правового обеспечения сохранения исторически населенных мест, памятников истории и культуры в процессе застройки и реконструкции градостроительной среды.

— Земельный кодекс: рассмотрены отношения в части определения и порядка установления земель историко-культурного назначения.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— Бюджетный кодекс: рассмотрены вопросы, касающиеся проблем культуры, в части установления принципа финансирования бюджетных учреждений, разработки целевых бюджетных фондов, государственных и целевых программ (проектов).

— Налоговый кодекс: рассмотрены вопросы в части налоговых льгот для организаций и учреждений культуры, осуществляющих определенные виды работ.

— Таможенный кодекс: рассмотрены льготы на ввозимое оборудование для нужд музеев и киностудий .

Нормативными актами Правительства Российской Федерации утвержден ряд федеральных программ, к числу которых относятся: Федеральная целевая программа «Культура России (2012-2018 гг.)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта

2012 г. №1864 (сегодня эта программа является одной из подпрограмм государственной программы «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 гг.); Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа

2013 г. № 7185; Государственная программа «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 гг., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. №3176, и др.

На уровне субъектов Российской Федерации принято более двухсот законов, регулирующих вопросы культуры. Среди них можно выделить две группы законов. В первую группу входят законы, которые дублируют почти все основные положения федерального законодательства. Примерно в шестидесяти субъектах России приняты законы о культуре, аналогичные Федеральному закону «Основы законодательства Российской Федерации в сфере культуры». Другую группу законов субъектов Российской Федерации составляют законы, которые адаптируют федеральное законодательство в сфере культуры с учетом

региональной специфики и устанавливают дополнительные гарантии общедоступности культурных благ на своей территории. Наряду с этим региональные органы власти включают в механизмы нормативного правового регулирования культурной деятельности вопросы, не отраженные в федеральных законах. Так, в ряде субъектов оформлен статус работников творческих союзов и творческих мастерских, меценатов; регулируются вопросы, связанные с развитием и сохранением фольклорных традиций; установлены формы поощрения для региональных работников культуры. Например, закон Новгородской области от 22 декабря 2016 г. № 42-ОЗ «О дополнительных мерах социальной поддержки заслуженных деятелей культуры и искусства Новгородской области в 2017-2020 гг.» установил одиннадцать денежных выплат по 12 тыс. рублей каждая для заслуженных деятелей культуры и искусства по результатам конкурсного отбора.

Законодательство в сфере культуры носит публичный характер. Законы обращены к обществу, являются частью общественных отношений и распространяются на все население. Культурная политика предполагает широкое участие общественных организаций в подготовке проектов законов через общественные палаты, общественные советы при органах государственной власти и экспертные сообщества. Наконец, законы о культуре выступают одним из механизмов выявления и защиты общественных интересов и потребностей.

Библиографический список

2. Управление сферой культуры: учебное пособие / Барсуков Д.П., Носкова Н.А., Хо-лодкова К.С. — СПб.: СПбГИКиТ, 2015. — 103 с.

REVIEW OF LEGAL REGULATION OF THE CULTURE OF THE RUSSIAN FEDERATION

M.N. Magomedov, candidate of economic sciences, associate professor N.A. Noskova, senior lecturer

St. Petersburg state institute of cinema and television (Russia, St. Petersburg)