Модель органов местного самоуправления

В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

Предыдущая

2.2. Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII — XIX веков.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 — 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины — это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление — вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Предыдущая

Библиографическое описание:



Данная статья посвящена изучению основных моделей местного самоуправления, используемых в России и мире, а также выявлению наиболее приемлемой модели МСУ для России. Исследование построено на анализе трудов российских и зарубежных авторов, на действующем законодательстве Российской Федерации и иных источниках.

Ключевые слова: местное самоуправление, модели местного самоуправления, современная российская модель местного самоуправления, Европейская Хартия о местном самоуправлении.

В первой половине XIX века немецкими и французскими учеными-юристами, такими как: Пауль Лабандом, Алексис Токвиль и т. д. были разработаны теоретические основы учения о местном самоуправлении. Считалось, что в рамках демократической системы управления, наиболее эффективным способом станет решение различных вопросов на местах, путем прямого участия населения в становлении различных негосударственных органов.

Так как в данной статье рассматриваются основные модели местного самоуправления, то, пожалуй, стоит начать с определения, которое закреплено в базовом федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так: «Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти» .

Модели Местного Самоуправления

На данный момент в мире сформировались две основные модели местного самоуправления, таковыми считают англосаксонскую модель и континентальную, однако наравне с ними в мире используются и другие модели МСУ.

Но для начала нам стоит разобраться в том, что же такое «модель местного самоуправления»? Так, моделью местного самоуправления является система вертикальных и горизонтальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Чтобы лучше разобраться в данном вопросе, нам стоит подробнее разобрать англосаксонскую и континентальную модели МСУ.

На данный момент самой распространенной в мире является Англосаксонская (англо-американская) модель, которая действует в таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Канада, и др. . Изначально англосаксонская модель зародилась на родине классического муниципализма, а именно в Великобритании. В рамках данной модели представительные органы МСУ действуют в пределах своих полномочий, а прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим и вовсе в данной модели отсутствует. Значительными полномочиями обладают комиссии местных представительных органов, так как они играют немаловажную роль в разработке и принятии решений, а центральные министерства и суды осуществляют контрольно-надзорную функцию. Англосаксонская система характеризуется:

– Высокой степенью автономии на разных уровнях власти, определение компетенции органов власти каждого уровня;

– Выборностью определенного ряда должностных лиц органов МСУ;

– Компетенцией органов МСУ, которая определяется на основе позитивного принципа правового регулирования (возможность осуществлять только то, что прямо предписано);

– Контролем за деятельностью органов МСУ, путем применения косвенных методов управления, либо через суд;

Как итог, стоит отметить, что англосаксонская модель местного самоуправления основана на общественной теории местного самоуправления, которая в свою очередь объединила теорию свободной общины, юридическую и хозяйственную теорию.

Континентальная модель местного самоуправления на данный момент распространена в франкоязычных странах Африки, Европы, Латинской Америки и Ближнего Востока. Данная модель берет свое начало во Франции «сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определённой иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской» . Характерные черты данной модели МСУ заключаются в:

– высокой степени централизованного управления

– многоуровневости

– сочетании государственного управления и местного самоуправления

– подчинении нижестоящего уровня власти вышестоящему

– осуществлении прямого контроля специально-уполномоченными на то органами за деятельностью местных органов власти и др.

Так как данная модель сложилась в странах, где исторически огромную роль имел государственный аппарат, там сочетается государственное управление и местное самоуправление, что в свою очередь выражается в том, что в этих странах обеспечиваются единые условия жизни граждан, а, например, выход муниципалитетов за пределы предметов своего ведения и вовсе может обеспечиваться государственными санкциями.

Так, основываясь на вышесказанном, стоит отметить, что европейская континентальная модель построена на основе государственной теории самоуправления.

Итак, в данной работе были рассмотрены две основные модели местного самоуправления, существующие в мире, а именно англосаксонская и континентальная модель, однако не стоит забывать, что наряду с ними существует множество других моделей местного самоуправления. Так, различные авторы в качестве основных выделяют совершенно разные модели, например, ученый В. Е. Чиркин наряду с англосаксонской и континентальной выделяет такие базовые модели, как романо-германскую и иберийскую, а другой ученый Н. А. Емельянов говорит о такой модели, как смешанная или же гибридная.

Смешанная модель местного самоуправления, распространенная в Германии, Австрии и Японии, представляет собой совокупность англосаксонской и континентальной модели, так как в ней выделяются признаки присущие двум основным моделям, однако стоит отметить, что несмотря на это смешанная модель обладает своими собственными специфическими чертами. Так, свойственным признаком смешанной модели, считается сочетание автономного МСУ на низовом территориальном уровне с более высоким государственным управлением.

Модель местного самоуправления, существующая вРоссии

Модель местного самоуправления в России складывалась поэтапно, так Л. А. Велихов определял дореволюционную Россию, как «…среднее между германской и французскими типами» , после распада СССР в качестве модели МСУ, использовалось совмещение англосаксонской и континентальной модели с частичным сочетанием национально-традиционного самоуправления. С. В. Бондарев считал, что «…в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти» Считается, что Конституция РФ основывалась на англосаксонской модели, несмотря на то, что организация публичной власти России наиболее близка романо-германской системе.

Муниципальное правоРоссии в настоящее время является новой областью российского государствоведения. Его возникновение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране. «Местное самоуправление в современной Российской Федерации — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации»

В отличие от континентальной модели в Российской Федерации органы государственной власти отделены от органов местного самоуправления, так самостоятельность этих органов выражается в том, что существуют установленные в каждом субъекте местные налоги и сборы, местный бюджет и муниципальная собственность. Глава 8 Конституции РФ посвящена местному самоуправлению (ст. 130–133)

Помимо Конституции РФ, правовую основу местного самоуправления осуществляют:

– Европейская Хартия местного самоуправления

– Федеральные Конституционные Законы

– Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. НПА, принятые в РФ

– Принципы и нормы международного права, международные договоры РФ

– Конституции республик, уставы, законы и иные НПА, принятые субъектами РФ

– Решения, принятые на местных референдумах и другие муниципальные правовые акты

Наиболее значимым источником МСУ является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Данный источник определяет главные принципы функционирования органов местного самоуправления. Согласно Европейской хартии МСУ «под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и интересах местного населения» . Также данный документ закрепляет право МСУ определять свои внутренние административные структуры, положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, гарантии защиты местным самоуправлением своей территории, закрепляет право органов МСУ на объединение, право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и др.

Если рассматривать данный вопрос на примере определенного муниципального образования, а именно город Нижний Новгород, то выделить конкретную модель местного самоуправления будет гораздо проще.

Для начала стоит обратить внимание на устав города Нижний Новгород, а именно нужно рассмотреть пункт 2 статьи 26, в которой сказано, что: «Органы местного самоуправления города не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и Нижегородской области. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти Российской Федерации, Нижегородской области в отношении города Нижнего Новгорода и органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Нижегородской области» На основе данного положения, можно прийти к тому, что данная особенность характерна для англосаксонской модели местного самоуправления, а именно, органы МСУ действуют в пределах своих полномочий.

Также англосаксонской модели характерно то, что комиссии местного самоуправления обладают широкими полномочиями, в рамках этой модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами данного органа профильным комиссиям, например, если уделить внимание Постоянным комиссиям городской Думы Нижнего Новгорода, то можно отметить, что они регулируют ряд не менее важных вопросов, существующих на данный момент в муниципалитете. Сейчас в Нижнем Новгороде существуют следующие виды постоянных комиссий:

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по бюджетной, финансовой и налоговой политике

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по имуществу и земельным отношениям

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по городскому хозяйству

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по местному самоуправлению

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по развитию города, строительству и архитектуре

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по социальной политике

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по транспорту и связи

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по экологии

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по экономике, промышленности и предпринимательству

Если основываться на вышеизложенных положениях, то можно предположить, что в городе Нижний Новгород существуют черты схожие англосаксонской системе местного самоуправления.

Таким образом, на основании проведенного анализа можно прийти к выводу, что в России на данный момент действует смешение различных моделей местного самоуправления, при этом можно предположить, что преимущество имеет европейская континентальная модель, так как она оказала наибольшее влияние на становление своей особенной модели местного самоуправления в России. То есть в действующей на территории Российской Федерации модели МСУ, можно выделить следующие особенности:

– механизмы государственного контроля выходят за рамки, установленные базовым федеральным законом № 131 от 2003 года;

– каждый субъект РФ обладает своими особенностями, которые не позволяют судить о развитии определенной модели местного самоуправления в России;

– крайне низкий уровень осуществления местных публичных услуг, а также ограниченность муниципальной автономии.

Еще хочется отметить, что несмотря на то, что в Конституции РФ закреплена глава, посвященная местному самоуправлению, она является по своей сути, недоработанной и требует совершенствования в соответствии с действующим законодательством, в том числе в обязательном порядке при закреплении определенной модели местного самоуправления нужно учитывать сложившиеся исторические, культурные и национально-территориальные особенности. Итак, стоит сказать, что ни в коем случае нельзя игнорировать Европейскую хартию местного самоуправления, так как во многом благодаря ей Российская Федерация сможет прийти к некому консенсусу в вопросах поиска идеальной модели местного самоуправления.

Литература:

Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, Нижний Новгород, городская Дума, модель, Российская Федерация, англосаксонская модель, континентальная модель, Россия, Европейская хартия, орган.

ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

№4, 31.12.2016

Юридические науки

Семенова Кристина Сергеевна

Ключевые слова: АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО; МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ; ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО; ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL STRUCTURE; LOCAL GOVERNMENT; FEDERAL GOVERNMENT.

Аннотация: В настоящей статье автор рассматривает проблемы соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в России.

Правовое регулирование административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления сегодня является одним из проблемных вопросов юридической теории и практики.

Территориальная организация федеративного государства характеризуется через понятие «федеративное устройство». Следовательно, понятие «административно-территориальное устройство» используют для характеристики территориального устройства субъектов федеративного государства.

«Административно-территориальное устройство – это внутренне согласованное объединение административно-территориальных единиц, которое обеспечивает необходимое организационное единство и упорядоченность административно-территориальной структуры федерального государства и его субъектов» .

Административно-территориальное устройство России представляет собой деление всей территории России и субъектов федерации на структурные единицы — территориальные образования, являющиеся необходимой организационной базой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участия граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективного использования природных и материальных ресурсов, создания необходимых условий для удовлетворения социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

В ядре административно-территориального устройства Российского государства лежит закрепленный в основном законе государства принцип федерализма, который сочетает в себе два начала: централизм, который требует надлежащих органов государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм, который выражается в местном самоуправлении, самоорганизации территорий.

В настоящее время имеется необходимость соотнесения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства друг с другом. Отсутствие их комплексного правового регулирования означает недоучет существующих системных связей и не может свидетельствовать о высоком качестве правового регулирования.

Отсутствие четкого законодательно определенного соотнесения указанных форм территориального деления государства является основой целого ряда проблем.

1. На сегодняшний день проблемным является совмещение территориальных пределов функционирования органов публичной власти как по линии «субъект Федерации — муниципальное образование», так и по линии «Федерация — муниципальное образование». Главы муниципальных образований отмечают, что повсеместно проводимое в последние годы «укрупнение» территорий деятельности подразделений органов государственной власти на местах (налоговых инспекций, органов внутренних дел, военных комиссариатов, центров занятости и др.) не учитывает ни их доступности непосредственно для населения, ни потребности в оптимизации взаимодействия с ними органов местного самоуправления.

2. Признание самостоятельности субъектов РФ в определении своего административно-территориального устройства создает возможность для организации органов государственной власти субъектов Федерации, по сути, дублирующих органы местного самоуправления.

3. Следует указать, что предусмотренная в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» система территориальной организации местного самоуправления основана на использовании понятий «населенный пункт», «город», «поселок», «сельские населенные пункты». Однако ни в данном, ни в каком-либо другом федеральном законе не дается определение этих терминов. Тем самым подрывается единство правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления в России, размываются основы федерального правопорядка.

4. Многоплановость территориального деления государства при отсутствии юридической взаимосвязи различных его видов является источником терминологической путаницы. На практике (а иногда и в нормативных правовых актах) часто смешиваются понятия муниципального района и административного района; населенного пункта как населенного места, застроенной территории и как единицы административно-территориальной; города как населенного пункта в градостроительном его понимании, города как административной единицы и городского округа, т.е. муниципального образования.

Перечисленные обстоятельства убедительно свидетельствуют о необходимости четкой взаимосвязи административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, а также соотнесения их и с другими видами территориального деления государства (прежде всего с градостроительной его составляющей).

Во-первых, на законодательном уровне необходимо четко определить виды территориального деления Российской Федерации, а также понятие, виды и, вероятно, возможные наименования населенных пунктов.

Во-вторых, на практике территориальные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов нередко действуют в пределах границ муниципального образования (муниципального района, городского округа, а иногда и поселений). Однако для федеральных органов не имеют юридического значения ни территория муниципального образования, ни территория административно-территориальной единицы субъекта РФ.

Предлагаемые нововведения, как представляется, будут способствовать обеспечению системного решения проблем правового регулирования территориального деления Российской Федерации.

Список литературы

Статья 11. Функции местного самоуправления в реализации прав и свобод граждан

1. Приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в городе являются создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, социальная защита и личная безопасность.

2. Обеспечение в городе закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан принадлежит к числу основных функций органов местного самоуправления города.

3. Органы местного самоуправления города регулярно информируют население о наиболее существенных вопросах развития города и отдельных его территорий, о работе городского транспорта, жилищном строительстве, состоянии охраны общественного порядка, развитии сети социально-культурных и других учреждений и служб, предоставляющих различные услуги населению. В этих целях используются средства массовой информации.

4. В каждом органе местного самоуправления города и органах Администрации города организуется прием жителей по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов, своевременное рассмотрение и разрешение всех поступающих обращений граждан.

5. Граждане имеют право обжаловать, в том числе в суд, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.



Статья посвящена основным организационным моделям местного самоуправления. В данной статье исследуются способы формирования органов местного самоуправления, используемые на территории Российской Федерации. Также выявляются преимущества и недостатки организационных моделей местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, система органов местного самоуправления, организационные модели местного самоуправления.

Keywords: local government, local government system, organizational models of local government.

В науке муниципального права понятие «модель» обычно применяют при описании взаимоотношений государственных и муниципальных начал (американская модель местного самоуправления и европейская модель местного самоуправления). Когда говорят о территориальной организации в виде двух уровней местного самоуправления (поселения и муниципальные районы) также используют термин «модель». Применительно к системе органов местного самоуправления такой термин встречается достаточно редко.

Организационная модель местного самоуправления представляет собой систему организации местной власти в муниципальном образовании. Данная система предполагает наличие разграничения полномочий органов местного самоуправления, механизм сдержек и противовесов, а также различные способы взаимодействия между органами местного самоуправления.

Содержание и классификация организационных моделей местного самоуправления рассматриваются, как правило, только в зависимости от порядка формирования и характера взаимоотношений органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие главы муниципального образования (высшего должностного лица муниципального образования), представительного органа муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством».

Различные формы взаимодействия этих трех устойчивых элементов позволяет выделить шесть основных организационных моделей местного самоуправления, но две из них могут утверждаться в определенных муниципальных образованиях (к примеру поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях и т. д.). Мы рассмотрим только 4 основные организационные модели.

Модель 1. (рис. 1) Данную модель можно назвать традиционной. Она может утверждаться в муниципальных образованиях всех типов. Глава муниципального образования избирается населением путем всеобщего равного тайного голосования, а также является главой местной администрации. В данной модели представительный орган избирается на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), также из числа депутатов избирается председатель представительного органа. Таким образом, высший должностной орган сосредоточивает в своих руках основные представительские и административные функции. Основным плюсом первой модели является предоставление широких возможностей для населения в формировании органов муниципальной власти и высших должностных лиц местного самоуправления.

Рис. 1.

В настоящее время, органы местного самоуправления многих регионов отказались от первой модели в пользу более управляемых вариантов организации. Таким образом, они стремятся к снижению политических рисков.

Модель 2. (рис. 2) Население избирает главу муниципального образования, который входит в состав представительного органа, избираемого путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений) и является его председателем. В данной модели глава администрации назначается на должность по результатам проведенного конкурса при заключении контракта. Таким образом, несмотря на то, что система выборов сохраняется, очевидно, что роль участия граждан в формировании органов муниципальной власти снижается.

Рис. 2.

Модель 3. (рис. 3) Представительный орган избирается на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), также из числа депутатов представительного органа избирается глава муниципального образования, который является председателем представительного органа. В данной модели глава администрации назначается на должность по конкурсу по контракту. Таким образом, усиливается исполнительная власть и персонифицируется в главе администрации. В рамках данной политики участие граждан в формировании органов местного самоуправления становится значительно меньше. Прямые выборы сохраняются лишь для представительного органа муниципального образования.

Рис. 3.

В последний год в России наблюдается тенденция стремительного перехода на данную модель. Популярность данной модели на момент 2019 года не снизилась. В таких крупных административных центрах Приволжского федерального округа, как Уфа (исходя из ст. 22 и ст. 23 Устава городского округа города Уфа Республики Башкортостан), Киров (исходя из ст. 7 и ст. 30 Устава города Кирова), Йошкар-Ола (исходя из ст. 44 и ст. 53 Устава муниципального образования «Город Йошкар-Ола»), Пенза (исходя из ст. 24 и ст. 30 Устава города Пензы) и Чебоксары (исходя из ст. 25 и ст. 42 Устава муниципального образования города Чебоксары — столицы Чувашской Республики) утверждена именно эта организационная модель местного самоуправления.

Модель 4. (рис. 4) Данная модель организации муниципальной власти появляется в законодательстве в 2015 году. Представительный орган, избираемый путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), его председатель избирается из своего состава. Также представительный орган формирует конкурсную комиссию, которая из числа претендентов назначает главу муниципального образования, который является главой администрации. Глава муниципального образования назначается по итогам конкурсных процедур либо сельским сходом (в сельских поселениях численностью до 300 чел.) и в случае избрания из депутатов представительного органа покидает его. Особенность данной модели — концентрация властных полномочий у назначаемого по конкурсу высшего должностного лица, являющегося также главой администрации, тем самым усиливается влияние исполнительной власти.

Рис. 4.

В настоящее время модель становится самой распространённой в регионах России. Например, исходя из уставов, большинство административных центров Приволжского федерального округа перешли на данную модель организации власти, когда представительный орган формируется путем делегирования, а глава муниципального образования назначается представительным органом по результатам конкурса. Ст. 24 и ст. 37 Устава городского округа Саранск свидетельствуют о наличие 4 организационной модели в городе Саранск. Устав муниципального образования «город Ульяновск» содержит в себе ст. 28.1 и ст. 31, которые указывают на наличие в городском округе 4 модели. Также модель установлена в таких муниципальных образованиях Приволжского федерального округа, как Ижевск (исходя из ст. 29 и ст. 35 Устава муниципального образования «город Ижевск»), Казань (исходя из ст. 33 и ст. 41 Устава муниципального образования города Казани), Саратов (исходя из ст. 30 Устава муниципального образования «город Саратов»), Самара (исходя из ст. 24 Устава городского округа Самара Самарской области), Пермь (исходя из ст. 44 Устава города Перми), Оренбург (исходя из ст. 32 Устава муниципального образования «город Оренбург») и Нижний Новгород (исходя из ст. 38 Устава города Нижнего Новгорода). Также все муниципальные районы республик (к примеру Дагестан, Кабардино-Балкария и т. д.) и областей (к примеру Волгоградская области, Ленинградской области, Новгородской области и т. д.) используют именно эту организационную модель.

Анализ представленных характеристик организационных моделей и их используемости позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, явно прослеживается тенденция на сокращение выборности органов местного самоуправления и предпочтение отдается моделям, в которых органы местного самоуправления формируются иными способами. Регионы, придерживаясь двух последних моделей организации местного самоуправления, минимизируют участие населения при формировании органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц, заменяя его системой делегирования и механизмом назначения по результатам конкурса при непосредственном участии региональной власти. Положительным моментом данных моделей является снижение общественно-политических рисков, тем самым повышается прогнозируемость выборных процессов.

Во-вторых, самой правильной является традиционная организационная модель местного самоуправления, то есть первая. Согласно ст. 32 Конституции РФ закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Уставы муниципальных образований, предусматривающие 3 и 4 организационные модели, лишают граждан активного и пассивного избирательного права, хотя исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вместе с тем гарантированное в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов местного самоуправления, их полномочиями т. п. В свою очередь, законодательное регулирование общих принципов организации местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в Российской Федерации . Именно первая модель организации местного самоуправления лучшим образом иллюстрирует конституционное право избирать и быть избранным, так как данный вариант применим в муниципальных образованиях всех типов, население избирает представительный орган и главу муниципального образования, которая также является главой администрации.

Таким образом, определение порядка формирования органов местного самоуправления невозможно без учета мнения населения муниципального образования, выраженного непосредственно. Организационные модели, в которых не предусмотрено участие населения путем всеобщего равного тайного голосования противоречат Конституции РФ, нарушают конституционные права граждан и основным принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Литература:

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12.12.1993 г. /
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
3. Васильев В. И. 2015. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности. — Журнал российского права. № 9. С. 149–161.
4. Газизова Л. И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика // Власть. 2016. Том. 24. № 9. С. 104–109.
5. Хорганов В. О. 2012 К вопросу об организационно-правовых моделях системы органов местного самоуправления в Российской Федерации// Вестник Бурятского госуниверситета, 2012/2
6. Шугрина Е. С. 2015. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления. — Актуальные вопросы российского права. № 12. С. 41–51.
7. Постановления Конституционного Суда РФ от16.10.1997 № 14-П и от 30.11.2000 № 15-П, определение Конституционного Суда РФ от 07.02.2012№ 275-О-О.

Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, муниципальное образование, представительный орган, модель, всеобщее равное тайное голосование, глава поселений, муниципальная власть, организационная модель, представительный орган поселений, Российская Федерация.