Особенности закупок в строительстве

Закупки в строительной области уже давно нуждались в дополнительном регулировании. В последнее время нормативно-правовая база по регламентации контрактных отношений в этой отрасли значительно скорректирована. В статье рассмотрены основные изменения законодательства.

Ксения Андреевна РОДИОНОВА, заместитель начальника Управления контроля в сфере закупок — начальник отдела предварительного контроля Главного контрольного управления города Москвы

Графики выполнения и графики оплаты

С 1 января 2019 года контракты на выполнение работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства должны содержать графики выполнения строительно-монтажных работ и графики оплаты выполненных работ. Методика их составления утверждена приказом Минстроя России от 5 июля 2018 года № 336/пр.

Согласно указанной методике график выполнения строительно-монтажных работ разрабатывается в соответствии с утвержденной проектной документацией на строительство (реконструкцию объекта) и рабочей документацией в случае ее наличия.

Степень детализации и количество этапов исполнения контракта определяются заказчиком самостоятельно исходя из архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации, в зависимости от условий контракта и специфических особенностей объекта закупки.

При утверждении графика оплаты выполненных работ заказчику следует учесть такие моменты, как наименование объекта, этапы выполнения работ, размер и сроки выплаты аванса, сумма оплаты по каждому этапу, доля выполненного этапа в цене контракта. Указанные меры помогут сделать закупку на строительство более прозрачной и понятной с точки зрения сроков реализации проекта по строительству.

Дополнительные требования

В апреле 2019 года были внесены кардинальные изменения в постановление Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг…» в части ужесточения требований к участникам закупок, осуществляющим работы по строительству и реконструкции, в случае если Н(М)ЦК равна или превышает 10 миллионов рублей.

Так, работы строительные были разделены на следующие виды:

• работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, за исключением линейного объекта;
• работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу линейного объекта. К линейным объектам согласно Градостроительному кодексу относятся линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии.
• работы по строительству некапитального строения, сооружения (строений, сооружений), благоустройству территории.

В соответствии с введенными новшествами сумма опыта в денежном выражении по выполнению строительных работ будет пропорционально зависеть от Н(М)ЦК закупки:

При подтверждении опыта участника по выполнению аналогичных работ предметом ранее исполненного контракта или договора должны быть работы на таком же объекте, то есть опыт по объектам капстроительства нельзя подтвердить контрактом либо договором на линейный объект, и наоборот.

Также указанными изменениями снижен порог Н(М)ЦК до 100 миллионов рублей, при превышении которого заказчик обязан установить дополнительные требования к участникам закупки при проведении конкурса с ограниченным участием на выполнение работ по строительству, капитальному ремонту и сносу особо опасных, технически сложных, уникальных объектов строительства, автомобильных дорог.

Подтверждаем опыт

Формальным подтверждением опыта будут являться копия исполненного контракта (договора), копия акта (актов) выполненных работ, копия разрешения на ввод объекта строительства в эксплуатацию (в случаях, предусмотренных законодательством). Копии последнего акта и разрешения на ввод в эксплуатацию должны быть подписаны не ранее чем за три года до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке. Для подтверждения опыта при осуществлении закупок строительных работ некапитального характера и работ по благоустройству территории участнику можно представить как контракты на капитальное строительство, так и на некапитальное. Аналогичные правила действуют и для закупок работ по ремонту или содержанию автомобильных дорог.

Порядок оценки

Изменения коснулись и порядка оценки заявок, окончательных предложений участников закупки (постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). В качестве нестоимостных критериев оценки заявок участников при осуществлении закупок по строительству заказчики теперь смогут использовать только квалификацию участника. Предельное значение указанного критерия решено увеличить с 20 до 40%.

Важно

При подтверждении опыта участника по выполнению аналогичных работ предметом ранее исполненного контракта или договора должны быть работы на таком же объекте, то есть опыт по объектам капстроительства нельзя подтвердить контрактом либо договором на линейный объект, и наоборот.

Для оценки заявок участников заказчик в документации может установить один или несколько показателей, касающихся исполненных контрактов (договоров) на строительные работы:

• общая стоимость исполненных контрактов;
• общее количество контрактов;
• наибольшая цена одного из контрактов или договоров.

Согласно указанным изменениям заказчик самостоятельно выбирает вид объекта, по которому будет происходить оценка выполненных строительных работ. Например, к оценке по опыту могут приниматься:

• объекты капстроительства;
• особо опасные, технически сложные и уникальные объекты, а также автодороги;
• объекты, относящиеся к тому же виду, что и объект, на котором должны быть выполнены строительные работы;
• объекты капстроительства, включающие объекты, относящиеся к тому же виду, что и объект, на котором должны быть выполнены строительные работы.

В целях плавного перехода на стандартизацию закупок Минпромторг России принял решение об отложении срока обязательного применения до 1 января 2020 года типовых контрактов при осуществлении закупок проектных и изыскательских работ, закупок по строительству, реконструкции объектов капстроительства. Указанные изменения внесены в приказы Минстроя России от 5 июля 2018 года № 397/пр, № 398/пр.

Изменения 44?ФЗ

С июля 2019 года вступил в силу, за исключением отдельных положений, Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 71?ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Указанный нормативный правовой акт внес огромные коррективы в систему закупок, в том числе и по строительным работам.

Теперь при осуществлении закупок строительных работ, реконструкции, капремонта, сноса объекта капстроительства с Н(М)ЦК до 2 миллиардов рублей минимальный срок подачи заявок, который может установить заказчик, составляет не менее семи календарных дней. Упрощается и сама процедура закупок строительных работ. В случае наличия проектной документации заказчик должен в обязательном порядке включать ее в документацию о закупке (статья 33 Закона № 44?ФЗ). Участнику в данном случае необходимо дать только согласие в первых частях заявки на участие в аукционе (часть 3.1 статьи 66 Закона № 44?ФЗ). При этом электронный аукцион в данном случае проводится через четыре часа после окончания срока подачи заявок на участие в нем.

Изменения коснулись и исполнения контрактов по строительству. Учитывая особенности технического и технологического процесса строительства, проектирования объектов и выполнения работ по реконструкции, законодатель расширил возможность по данным предметам изменять существенные условия контрактов (статья 95 Закона № 44?ФЗ).

Так, при изменении объема и/или видов выполняемых работ по контракту на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объекта культурного наследия допускается изменение цены контракта не более чем на 10%. Если строительный контракт заключен на срок не менее чем три года и цена указанного контракта составляет или превышает 1 миллиард рублей, существенные условия возможно изменить на основании решения высшего исполнительного органа субъекта РФ.

Для строительных контрактов с аналогичной ценой (1 миллиард рублей и выше), но со сроком действия не менее одного года возможно увеличение цены и срока исполнения контракта не более чем на 30%. При этом заказчику нужно оформить в письменной форме обоснование такого изменения на основании решения высшего исполнительного органа субъекта РФ.

Также допускается однократное изменение срока исполнения контракта на срок, не превышающий срок, установленный контрактом при его заключении, в случае если наступили непредвиденные обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию. Срок исполнения разрешено увеличить, и если контракт нельзя реализовать вовремя по вине подрядчика. В этом случае до начала процедуры продления срока исполнения контракта заказчик должен начать претензионную работу по взысканию штрафов, а подрядчик — оплатить выставленную неустойку.

Вывод

Сегодня закупки в строительной отрасли нашли более четкое отражение в новой редакции закона о контрактной системе и получили более детальную регламентацию на уровне подзаконных актов. Принятые изменения позволяют сократить время проведения закупочных процедур. Заказчики получают возможность вносить изменения в заключенные контракты с учетом текущего состояния строительства объекта.

Для договоров инженерно-технологического присоединения законодательно введена возможность изменения любых существенных условий. В процессе строительства технические условия в 90% случаев меняются, так как итоговая нагрузка и мощности выверяются уже на завершающем его этапе. Ранее изменять технические условия нормы закона о контрактной системе не позволяли.

За последние несколько лет было принято столько нормативных актов, что они неизбежно привели их к коллизии (противоречивости). Разобраться в том, какие нормы применять и как это сделать правильно, очень сложно. Без системного анализа нормативных правовых актов не обойтись.

Такой анализ для наших читателей делает Антон Богатко – юрист, экономист, эксперт в области законодательства о закупках, бизнес-­тренер, разработчик бизнес-процессов закупочной деятельности.

Остановимся только на некоторых противоречиях, с которыми уже сегодня сталкиваются субъекты хозяйствования при принятии решения как о необходимости проведения процедуры закупки, так и о том, какую именно процедуру проводить, и возникающих при этом рисках.

Строительная деятельность (строительство) – это деятельность по возведению, реконструкции, ремонту, реставрации, благоустройству объекта, сносу, консервации не завершенного строительством объекта, включающая выполнение организационно-технических мероприятий, подготовку разрешительной и проектной документации, выполнение строительно-монтажных, пусконаладочных работ (ст. 1 Закона от 05.07.2004 № 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь»).

Обязательность проведения процедур подрядных торгов, торгов изначально была установлена в Указе от 20.10.2016 № 380 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве», который действовал до 01.01.2019. На смену ему пришел Указ № 223, который принят сроком на 2 года на основании п.п. 11, 32, 33 Протокола о порядке регулирования закупок (приложение 25 к Договору о ЕАЭС от 29.05.2014) для определения особенностей осуществления закупок отдельных видов товаров, работ, услуг в зависимости от сферы – в строительстве.

Сегодня закупки работ, услуг при строительстве осуществляются путем проведения подрядных торгов, торгов, переговоров (подпункты 1.1, 1.2 п. 1 Указа № 223).

Госзакупки – это приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов (абз. 3 ст. 1 Закона от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)».

Согласно подпунктам 1.1, 1.2, 1.4–1.8, 1.11, 1.12 п. 1 Указа № 223 законодательство о госзакупках товаров (работ, услуг) не применяется до 1 июля 2021 г. при проведении процедур закупок при строительстве, т.е. нормами Указа № 223 следует руководствоваться в т.ч. при приобретении товаров (работ, услуг) для строительства за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов.

Применение процедур подрядных торгов и торгов неизбежно увеличивает сроки строительства минимум на 6–8 месяцев. Это обусловлено системностью таких действий: в процесс строительства втянуты такие участники, как заказчик (инвестор), инженерная организация, генеральный подрядчик. Увеличение сроков строительства попросту недопустимо в рамках инвестиционного договора.

Можно ли отказаться от процедуры закупки вообще?

Случаи неприменения процедур закупок при строительстве установлены подп. 1.8 п. 1 Указа № 223. Однако в тот момент, когда заканчивается обязательность применения процедур подрядных торгов, торгов, биржевых торгов и переговоров согласно Указу № 223, возникает обязательность применения переговоров или подрядных торгов, торгов, по п. 8 Положения № 88: «Если проведение подрядных торгов (тор­гов, переговоров), биржевых торгов при размещении заказов, необходимых для строительства объектов, не является обязательным, инвестор, застройщик, заказчик, подрядчик, инженер (инженерная организация) вправе назначить и провести их в порядке, предусмотренном на­стоящим Положением». Это ситуация, когда обязательное право трансформируется в обязанность.

Денежные средства, выделяемые областным бюджетом из инновационного фонда согласно бюджетному законодательству, являются бюд­жетными, а товары, на которые выделяются эти средства, с учетом подпунктов 1.1 и 1.2 п. 1 Указа от 14.01.2014 № 26 «О мерах по совершенствованию строительной деятельности» (далее – Указ № 26), являются товарами при строительстве. А значит – у субъекта хозяйствования остаются риски быть привлеченным к ответственности контролирующими органами за нарушение порядка проведения процедур закупок.

Существуют и риски для инвесторов. В первую очередь это правовые риски, связанные с толкованием норм законодательства при реализации инвестиционных проектов на основании инвестиционных договоров с Республикой Беларусь.

Так, Закон от 12.07.2013 № 53-З «Об инвестициях» (далее – Закон № 53-З) предоставляет возможность инвесторам при осуществлении инвестиций в приоритетные секторы экономики использовать льготы и преференции. Для этого в целях создания дополнительных условий для осуществления инвестиций инвестор (инвесторы) имеет право на заключение инвестиционного договора с Республикой Беларусь (ст.ст. 16, 17 Закона № 53-З). Это соответствует и подп. 1.4 п. 1 Указа № 223: подрядные торги не проводятся в случаях, определенных Президентом (например, подп. 1.8 п. 1 Указа от 30.06.2014 № 326 «О деятельности Китайско-Белорусского индустриального парка «Великий Камень» – Указ № 326).

В соответствии с Декретом от 07.05.2012 № 6 «О стимулировании предпринимательской деятельности на территории средних, малых городских поселений, сельской местности» (далее – Декрет № 6) коммерческие организации, индивидуальные предприниматели (далее – ИП), а также коммерческие организации, имеющие обособленные подразделения, в части деятельности обособленных подразделений вправе самостоятельно определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или покупателей продукции, товаров (работ, услуг) для собственного производства и продукции, товаров (работ, услуг) собственного производства. Ис­ключение составляет выбор поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при приобретении товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фон­дов получателями таких средств (подп. 1.3.2 п. 1 Декрета № 6).

Таким образом, возникает противоречие: конкуренция норм Указа № 223 и Декрета № 6, когда «иное определено Президентом Республики Беларусь».

Если же рассматривать норму подп. 1.3.2 п. 1 Декрета № 6 как ис­ключение, то и подрядные торги, и торги на закупку товаров при строительстве, и переговоры, и биржевые торги вообще не должны проводиться, равно как при закупках в строительстве не должно применяться и законодательство о госзакупках.

Подведем итоги.

Помните, что закупки при строительстве проводятся по определенным Указом № 223 процедурам, так что, если не обязательны подрядные торги, следует проводить переговоры (подпункты 1.1, 1.2 п. 1 Указа № 223).

Какими способами заказчик проводит закупки?

Заказчик выбирает способ торгов, исходя из собственных целей и требований 44-ФЗ к тому или иному типу торгов:

• Электронный аукцион. Создание проектной документации не входит в аукционный перечень. Заказчик проводит аукцион по своему усмотрению, когда основной критерий выбора победителя — наименьшая цена.
• Закрытый аукцион. Его проводят для федеральных нужд, если объект закупки является государственной тайной. В закрытом аукционе могут принимать участие только те компании, которые пригласил сам заказчик.
• Двухэтапный конкурс. Конкурс проводится для заключения контракта на проведение проектных работ (в том числе архитектурно-строительное проектирование).
• Запрос котировок. Начальная максимальная цена (НМЦ) закупки не должна превышать 500 тыс. рублей.
• Запрос предложений. Если объявленный ранее конкурс на эти же проектные работы не состоялся. Или контракт с победителем торгов на эти же работы расторгли в одностороннем порядке.
• У единственного поставщика. Если НМЦ закупки не дороже 100 тыс. руб. или 400 тыс. руб. (граница НМЦ зависит от совокупного объема закупок в предыдущем году).

С 1 июля 2017 года закупку на проектно-изыскательские работы и на строительно-монтажные работы можно проводить, если эти инвестиции обоснованы. Положительное заключение выносят на основании технологического и ценового аудита, или решение проводить закупку принимают региональные или федеральные органы власти.

На что обратить внимание в документах закупки и контракте?

Согласно постановлению правительства России № 563 от 12.05.2017 контракт должен содержать следующие условия:

• Задание на проектирование объекта, которое заказчик утверждает до заключения контракта. Проектную документацию надо готовить в соответствии с этим заданием.
• Разработка проектной документации вынесено в отдельный этап.
• Указана цена контракта. Победитель закупки не может требовать увеличить цену контракта, а заказчик не имеет право ее уменьшать, если при заключении контракта невозможно было предусмотреть весь объем работ или необходимых расходов.

44-ФЗ обязывает заказчика оплатить выполненные работы за 30 календарных дней после того как принял работы, то есть после положительного заключения экспертизы. Это условие тоже должно быть в контракте.

Может ли заказчик включать в одну закупку проектирование и строительство?

С 1 сентября 2016 года заказчик может в рамках одного контракта провести закупку на проектирование, строительство и ввод здания в эксплуатацию (федеральный закон 03.07.2016 № 365-ФЗ). Но условия, когда это возможно, определяет правительство РФ, а не сам заказчик. Если участник посчитает, что закупка «заточена” под конкретную организацию, которая способна выполнить этот объем работ, он может написать жалобу в ФАС.
В каждом случае ФАС изучит документацию и проверит, есть ли нарушения со стороны заказчика или ограничения конкуренции.