Выпадающий доход

Власти накопили перед кризисом денежную подушку на 18 трлн руб.

  • Помимо этого на счетах в ЦБ лежит 0,66 трлн руб. (около $10 млрд) в валюте, приобретенной Минфином для ФНБ в январе—марте 2020 года (но еще не зачисленной в фонд); при этом одновременно в марте ЦБ начал упреждающую продажу валюты в рамках бюджетного правила (реализовано 191 млрд руб., или $2,4 млрд) и, вероятно, спишет позднее эту сумму из средств Минфина.
  • Кроме того, на начало апреля остатки средств федерального бюджета составили 1,85 трлн руб. (в том числе 1,2 трлн руб. на банковских депозитах), следует из данных Минфина.

Бюджетное правило не дает развернуться стимулам для экономики

Но потратить часть этих накопленных резервов на поддержку падающей экономики за счет дополнительных бюджетных расходов правительство не может, говорят аналитики. С 7 апреля Минфин начнет продавать валюту из ФНБ, подчиняясь бюджетному правилу: оно обязывает покупать валюту, когда цена российской нефти превышает $40 в постоянных ценах, и продавать, когда цены ниже этого уровня. При продажах валюты вырученные рубли компенсируют выпадающие нефтегазовые доходы, позволяя (при прочих равных) сохранить на запланированном уровне, но не увеличить бюджетные расходы.

Траты резервов ФНБ, по действующему бюджетному правилу, компенсируют только нефтегазовый дефицит, для других целей они не предназначены, объясняет РБК управляющий директор УК «Агидель» Виктор Тунев. Правило изначально было задумано как симметричное, добавляет руководитель операций на валютном и денежном рынке Металлинвестбанка Сергей Романчук: в предыдущие годы Минфин копил валюту в объемах, определяемых формулой, периодически сопротивляясь призывам повысить цену отсечения, чтобы тем самым меньше сберегать и больше тратить на стимулирование экономики, а сейчас правило работает в обратную сторону; в свое время Минфин взял на себя такое обязательство, отказаться от него значит потерять доверие рынка к бюджетному правилу.

Если, например, снизятся ненефтегазовые доходы (в частности, поступления таких налогов, как НДС или налог на прибыль), то компенсировать их придется другими источниками, главным образом дополнительными госзаимствованиями, продолжает Тунев. Потратить резервы ФНБ больше, чем позволяет бюджетное правило, не получится, и служить источником дополнительных расходов на стимулирование экономики они не смогут. «Для спасения экономики от кризиса, связанного с коронавирусом, нужны дополнительные расходы бюджета, финансируемые из других источников — из госдолга или Банка России. Они не приведут к инфляции, потому что замещают выпадающий спрос», — рассуждает он.

В соответствии с бюджетным правилом (ст. 199 и ст. 213 Бюджетного кодекса) общие расходы текущего года могут быть увеличены только на сумму прироста прогнозируемого объема ненефтегазовых доходов (с поправкой на доходы от управления средствами ФНБ и возможное увеличение поступлений от приватизации), отмечает заместитель директора группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. Соблюдая букву этой нормы, из всего набора фискальных стимулов можно только увеличивать госгарантии по долговым обязательствам предприятий (что и было сделано), выдавать бюджетные кредиты, предоставлять налоговые льготы (в частности, власти уже разрешили отсрочки по налогам малому и среднему бизнесу), говорит он. Для чистого увеличения прямых расходов на стимулирование экономики понадобится приостановка бюджетного правила, уверен Куликов. В 2016 году старое бюджетное правило было приостановлено, после чего разработано новое правило, действующее сейчас.

Существует ряд других потенциальных лазеек (перераспределение бюджетных остатков прошлого года, которые как раз лежат на депозитах, на другие цели; увеличение дефицитов бюджетов регионов), но все они имеют крайне ограниченное применение, утверждает Куликов. «Мне сложно представить, как в нашей практике можно общестрановую антикризисную повестку реализовывать через бюджеты регионов, хотя технически, наверное, это возможно — расширять бюджетные кредиты с какими-то антикризисными целями и жестким контролем. Но если контроля или ресурсов недостаточно, то есть риск получить китайскую проблему — большой рост теневого долга в регионах, с чем китайцы борются уже не один год», — говорит эксперт.

Сколько резервов потратят в 2020 году

В этом году общий объем выпадающих доходов бюджета (и нефтегазовых, и ненефтегазовых) составит 3–4 трлн руб. при ценах на нефть $25–35 за баррель относительно первоначального бюджетного плана при средней цене нефти $57, оценивает Куликов из АКРА. Бюджетная роспись Минфина на 1 апреля предполагает общие расходы за год на уровне 20,8 трлн руб., доходы — чуть более 20 трлн руб. При сокращении общих доходов на 3–4 трлн руб. ожидаемый дефицит в размере более 3 трлн руб. удастся закрыть продажами валюты из ФНБ по бюджетному правилу только на 1,1–1,7 трлн руб., остальное придется покрывать заимствованиями, оценивает Куликов. Агентство Bloomberg сообщало, что Минфин рассматривает возможность увеличения заимствований в этом году на 1–1,5 трлн руб.

По расчетам Тунева из УК «Агидель», при цене Urals $30 за баррель расходование резервов ФНБ составит около 2 трлн руб., а при $20 — уже около 3,8 трлн руб. Но это из расчета за полный год, а за девять месяцев (Минфин начал тратить ФНБ только в апреле) сумма расходования составит примерно 60% от годовой, или 1,2–2,2 трлн руб. К этому нужно прибавить пополнение ФНБ на 0,7 трлн руб. за счет валюты, купленной в первом квартале. В итоге по 2020 году получатся чистые траты ФНБ от операций в 0,6–1,2 трлн руб., говорит Тунев (это не считая расчетов из ФНБ за Сбербанк). Министр финансов Антон Силуанов говорил, что траты ФНБ в текущем году составят порядка 600 млрд руб. при цене нефти $30 за баррель Urals.

Получается, что жесткая конструкция бюджетного правила не позволит потратить больше 1,7 трлн руб. ликвидных резервов в 2020 году (при ценах на нефть $25 за баррель) — это около 10% совокупной подушки ликвидности федеральных органов, сложившейся на 1 марта.

В российском бюджетном правиле нет оговорки на случай форс-мажора

В бюджетном правиле России нет явных освобождающих оговорок (escape clauses), которые есть в фискальных правилах других стран. Эти положения разрешают временно отклониться от бюджетного правила в случае редких и чрезвычайных обстоятельств (например, глобальный финансовый кризис). Escape clauses становятся неотъемлемой частью современных бюджетных правил, они приняты, например, в таких странах, как Германия, Словакия, Швейцария, Бразилия, отмечал главный экономист Всемирного банка по России Апурва Санги. РБК направил запрос в пресс-службу Минфина с вопросом о возможности оговорки и другими.

В России после экономических санкций 2014 года и падения цен на нефть 2014–2016-го сформировалась повышенная требовательность к фискальной и монетарной дисциплине, текущее бюджетное правило выглядит оплотом стабильности экономики, а ЦБ не рискует идти на нетрадиционное меры монетарного стимулирования, говорит старший экономист Oxford Economics Евгения Слепцова. «Но в беспрецедентные времена и меры во многих странах беспрецедентные», — добавляет она, отмечая, что страны Европы уже начали игнорировать бюджетные правила ради масштабных фискальных стимулов для борьбы с экономическими последствиями коронавируса. «Рынки бы, скорее всего, спокойно простили России отступление от правила в такой чрезвычайный момент», — предполагает Слепцова.

Сколько нужно стимулов

Пока правительство зарезервировало только 1,4 трлн руб. на борьбу с коронавирусно-нефтяным кризисом, или около 1,3% ВВП. Минфин 23 марта заявлял, что сокращения общих расходов бюджета не предвидится, но будет проведена так называемая приоритизация расходов, то есть перераспределение от менее приоритетных к более приоритетным. Антикризисные меры в основном состоят не из прямых новых расходов, а из налоговых отсрочек (то есть эти налоги, в принципе, должны быть выплачены, но позднее), гарантий по кредитам компаний, снижения страховых взносов для малого бизнеса, которое технически приведет к сокращению доходов внебюджетных фондов, но не федерального бюджета. Ряд мер, предполагающих высвобождение ликвидности для расширения кредитования, установил ЦБ (например, расширение программы рефинансирования банков для кредитования малого бизнеса).

Экономисты призывают правительство увеличить фискальные стимулы. В сравнении с другими странами стимулы российского правительства невелики: согласно базе данных COVID-19 Economic Stimulus Index на 1 апреля (.xlsx), налогово-бюджетные стимулы Чехии на борьбу с пандемией сейчас составляют 2% ВВП, Великобритании — 2,5%, Казахстана — 3,4% ВВП, Японии — 4,9%, Канады — 6% ВВП, Австралии — 9,7%, США — 10,5% ВВП.

Экономисты ЦМАКП рассчитали, что без пересмотра бюджетного правила программа стимулов может составить около 2,4% ВВП. Глава Счетной палаты Алексей Кудрин 1 апреля предположил, что экономике понадобится пакет госпомощи величиной от 5% ВВП, то есть порядка 5,5 трлн руб.

Кудрин пояснил РБК, что меры поддержки первого пакета, объявленного правительством, составляют 1,4 трлн руб., в том числе 500 млрд руб. на гарантии. Но с учетом замещения выпадающих доходов бюджетов для выполнения всех ранее взятых бюджетных обязательств прогнозируемый объем поддержки уже превышает 5% ВВП (выпадающие доходы только федерального бюджета, которые предстоит компенсировать, составят порядка 3–4 трлн руб.), сказал глава Счетной палаты. Для финансирования части этих 5% можно рассматривать и увеличение госдолга посредством дополнительной эмиссии государственных ценных бумаг, полагает он.

«Но этого недостаточно. В ближайшее время требуется дополнительная поддержка бизнеса еще на 2–3% ВВП. Таким образом, общий пакет поддержки должен быть не менее 7% ВВП, — сказал Кудрин. — Если придется продлевать нерабочие дни или же мировая рецессия окажется глубокой (снижение мирового ВВП более чем на 2%), потребуется дополнительная помощь российскому бизнесу».

Как можно расширить поддержку из бюджета

Власти рассматривают опции наращивания фискальных стимулов сверх того, что позволяет сейчас бюджетное правило. Это следует из закона о приостановлении отдельных положений Бюджетного кодекса, подписанного президентом 1 апреля. В нем депутаты разрешили правительству увеличить общие расходы бюджета в 2020 году, во-первых, на величину доходов Центробанка от продажи акций Сбербанка правительству, которые он перечислит в федеральный бюджет, а во-вторых, на сумму дополнительных поступлений от «отдельных видов» ненефтегазовых доходов. И если о планах правительства использовать для финансирования социальных инициатив президента Владимира Путина доходы ЦБ от продажи Сбербанка (1,3–1,5 трлн руб.) стало известно еще в феврале, то формулировка об «отдельных видах» ненефтегазовых доходов — новая опция. Фактически она означает, что правительство сможет увеличить расходы на поддержку экономики на сумму прироста определенных видов ненефтегазовых доходов, даже если общие такие доходы сократятся в 2020 году.

РБК запросил Минфин, о каких «отдельных видах» ненефтегазовых доходов идет речь в законе (в самом документе это не прописано) и обдумывает ли ведомство возможность воспользоваться этой опцией. Кроме того, РБК задал вопрос, рассматривает ли Минфин приостановку или временное смягчение бюджетного правила для высвобождения стимулов для экономики, а также направил запрос в правительство.

«Вопрос о необходимости внесения изменений в бюджетное правило зависит от многих факторов, в том числе от тенденций дальнейшего развития экономической ситуации в стране и мире. Однако в текущей ситуации пока можно не менять бюджетное правило», — считает Кудрин.

Директор аналитического департамента «Локо-Инвест», бывший чиновник Минэкономразвития Кирилл Тремасов 4 апреля писал в Facebook, что при текущих темпах компенсации недополученных нефтегазовых доходов из ФНБ ликвидных средств фонда (более $130 млрд) «хватит надолго». «Если, конечно, его не начнут тратить на другие цели», — добавил он, не исключив изменения в будущем бюджетного правила, которое позволит увеличить траты резервов.

Тунев из УК «Агидель» допускает иной вариант правки бюджетного правила: «сломать табу» на рост внутреннего госдолга и увеличить добавочный компонент в формуле бюджетного правила — 0,5% ВВП. В 2019 году власти смягчили правило, позволив себе привлекать дополнительные заимствования и тратить дополнительно 0,5% ВВП ежегодно. «Этот дефицит не связан с формированием и использованием ФНБ, поэтому его можно спокойно изменить, тем в более в кризис», — резюмирует эксперт.

Рассказываем о главных событиях и объясняем, что они значат.

Вчера правительство Петербурга утвердило план по поддержке экономики города в условиях распространения коронавируса. Меры включают послабления в налогообложении, освобождение и отсрочку по арендным платежам, а также ряд других регулярных мероприятий. Администрация обещает расширить поддержку, если ограничения будут продлевать и ужесточать, несмотря на снижение темпов роста доходов бюджета. Пока выпадающая прибыль оценивается в 5 млрд рублей, но к концу года может возрасти более чем в десять раз. На этом фоне эксперты опасаются того, хватит ли у властей ресурсов, ведь «потолок» этой поддержки им неизвестен.

Вчера в Смольном заявили, что будут стараться вводить зеркальные меры поддержки на все те ограничения ведения бизнеса, которые коснулись предпринимателей из-за борьбы с пандемией коронавируса. Сейчас разработанный Смольным план включает снижение на 2020 год ставки для бизнеса, применяющего упрощенную систему налогообложения (УСН). Для предпринимателей с объектом налогообложения «доходы минус расходы» она снизится с 7 до 5%, для остальных предпринимателей на УСН — с 6 до 3%.

Малый и средний бизнес в сфере культуры, образования, просвещения, выставок, развлечений, физкультуры и спорта освобождается от оплаты арендных платежей за земельные участки и объекты нежилого фонда, находящиеся в собственности города, за второй квартал 2020 года. Помимо этого, будет введен временный мораторий на проверки бизнеса.

Малым и средним предприятиям сферы гостиничных услуг, общественного питания, туризма, арендующим земельные участки и объекты нежилого фонда, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, предоставят отсрочки по уплате арендных платежей за второй и третий кварталы 2020 года до конца этого года с последующей рассрочкой на период до 31 декабря 2021 года.

Гостиничный бизнес, помимо субъектов МСП, может рассчитывать на снижение налога на имущество на этот год в два раза, а отдельные отрасли малого и среднего бизнеса — на отмену уплаты авансовых платежей по налогу на имущество организаций, земельному и транспортному налогам при условии поддержания средней заработной платы не менее минимальной по Петербургу — 19 тыс. рублей.

Кроме этого, компании, с которыми у города заключен специнвестконтракт, получат послабление в виде нулевой ставки по налогу на прибыль на весь период, пока налог на прибыль не окупит 50% вложений инвесторов, что, по мнению главы комитета финансов Алексея Корабельникова, позволит обеспечить приток инвестиций в город после стабилизации ситуации.

До 1 апреля 2021 года также продлевается мораторий на демонтаж нестационарных торговых объектов, расширяются рынки сбыта социально значимой продукции путем введения новых видов НТО: фуд-траков, киосков для производителей молочной, мясной, рыбной продукции и хлебобулочных изделий.

По текущей оценке финансового блока правительства, разработанный комплекс мер поддержки бизнеса приведет к выпадающим доходам бюджета в размере 4,5–5 млрд рублей. Уже в первом квартале 2020 года зафиксировано снижение доходов городского бюджета в сравнении с ранее установленным прогнозом. Если темпы роста останутся на нынешнем уровне, то выпадающие доходы бюджета по итогам года составят 60 млрд рублей. Однако власти не исключают дальнейшего снижения поступлений, которое повлечет за собой рост выпадающих доходов.

«Проект бюджета, составленный в конце прошлого года, ориентировался на темп роста доходов бюджета в 7,4% по итогам года. В первом квартале 2020 года мы видим сокращение показателя на 2% по сравнению с прошлым годом»,— сообщил вчера господин Корабельников. Он также отметил, что существует потребность в корректировке бюджета, которая запланирована на весну.

Согласно проекту бюджета, доходы Петербурга в 2020 году составят 674,9 млрд рублей, расходы — 727,7 млрд, дефицит — 52,7 млрд. В 2019 году дефицит составлял 38,6 млрд рублей.

По мнению партнера юридической компании «Нафко» Павла Иккерта, меры поддержки бизнеса в части послаблений в фискальной политике могут существенно сократить волну банкротств организаций. Налог на имущество организаций, транспортный и земельный налог формируют значительную часть доходов субъектов федерации, поясняет он.

В совокупности с отменой авансовых платежей это, вероятно, повлечет за собой снижение доходов в моменте, однако в долгосрочной перспективе позволит снизить ущерб экономике региона от сокращения числа налогоплательщиков-юрлиц, а также сгладить динамику роста безработицы в Петербурге.

С тем, что любые меры поддержки хороши, соглашается заместитель исполнительного директора «Опоры России» Тамара Баранова. Однако эксперт отмечает, что у ассоциаций нет информации о том, насколько федеральным и региональным властям хватит денежных средств и ресурсов до стабилизации ситуации с распространением коронавируса. Вместе с этим госпожа Баранова прогнозирует существенный рост потребительской активности после спада критической обстановки. «Люди соскучатся по всему, они будут выходить и тратить оставшиеся средства на товары и услуги. Сферы будут постепенно восстанавливаться»,— заключает она.

Яна Войцеховская, Константин Куркин